II SA/Rz 1461/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w [...] (dalej: "WINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] nakazująca rozbiórkę budynku mieszkalnego. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a."), art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: "P.b.") oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Organ I instancji ustalił następujący stan faktyczny: budynek został zrealizowany na podstawie decyzji z [...] listopada 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budynku mieszkalnego - dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz zjazdu indywidulanego na dz. Nr [...] położonej w [...]. Decyzja ta podlegała dwukrotnie zmianie. Decyzją z [...] listopada 2012 r. dokonano zmiany wysokości planowanej inwestycji z 10 m do 11,9 m, decyzją z [...] lutego 2014 r. - zmiany szerokości elewacji frontowej z 18±20% na 18,2 ±20 %. Decyzją z [...] lipca 2011 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę na inwestycję pn.: budowa budynku mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Z projektu budowlanego wynikało, że budynek mieszkalny to obiekt wolnostojący dwurodzinny w zabudowie bliźniaczej z identycznym rozmieszczeniem pomieszczeń, piętrowy w połowie podpiwniczony z poddaszem użytkowym. Powierzchnia zabudowy całości wynosić miała 278 m2, powierzchnia użytkowa 1 segmentu 283,58 m2 +piwnice 55,76 m2, kubatura całości 2761,00 m3. Zaprojektowano 3 kondygnacje budynku, 10 izb w każdym segmencie, kąt nachylenia połaci dachu 37 %, wysokość głównej kalenicy dachu 10,00 m, szerokość elewacji frontowej 21,50 m. Na poziomie piwnic w każdym segmencie zaplanowano korytarz i 1 piwnicę. Na poziomie parteru w każdym segmencie miały znajdować się następujące pomieszczenia: wiatrołap, klatka schodowa, przedpokój, jadalnia, kuchnia, sypialnia, ustęp, łazienka, sypialnia, hol. Na piętrze każdego z segmentów zaplanowano: klatkę schodową, salon, sypialnię, łazienkę, ustęp, sypialnię, pokój dziecinny, sypialnię, przedpokój. Na poddaszu: klatkę schodową, pralnie, ustęp, pomieszczenie gospodarcze. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. dokonano zmiany pozwolenia na budowę. Według opisu technicznego zmian do projektu budowy budynku mieszkalnego, zmiany dotyczyły wykonania podpiwniczenia pod całym budynkiem w miejsce dotychczasowego podpiwniczenia pod połową budynku, zmian drzwi wejściowych, dodaniu dodatkowych okien, oraz zmianie na poddaszu poprzez zaprojektowanie lukarny w miejsce okien dachowych z balkonami. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. odmówiono zmiany projektu budowlanego w zakresie: zmiany wysokości budynku, zmiany kąta nachylenia połaci dachowych, zmiany układu funkcjonalnego poszczególnych kondygnacji ( piwnicy, parteru, I piętra i poddasza) oraz zmian na terenie obejmującym dz. [...]. W uzasadnieniu dla odmowy wnioskowanej zmiany podniesiono, że rozwiązania projektowe zawarte w uzupełnionym, na postanowienie organu, projekcie nie były zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i ich zmianie. Stwierdzono ponadto, że projektowane rozwiązania wskazują na to, że przedmiotowy budynek nie będzie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym stanowiącym konstrukcyjnie samodzielną całość, w której dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, lecz budynkiem wielorodzinnym składającym się łącznie z 12 lokali mieszkalnych na kondygnacjach parteru, piętra i poddasza oraz 3 lokali o innym przeznaczeniu i 13 wydzielonych pomieszczeń gospodarczych w poziomie piwnicy. Zwrócono uwagę, że projektowany układ pomieszczeń na poszczególnych kondygnacjach, po dwa osobne wejścia z klatek schodowych na każdej z kondygnacji segmentu budynku do wydzielonych ścianami wewnętrznymi lokali, świadczy o przygotowaniu budynku do wydzielenia samodzielnych lokali mieszkalnych i lokali o innym przeznaczeniu. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. dokonano zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Według załączonego opisu zmiany dotyczyły: powierzchni pomieszczeń poprzez zmiany grubości ścian wewnętrznych, rozmieszczenia kominów, likwidacji słupów na poddaszu, wydzielenia toalety na parterze i na piętrze, zwiększenia grubości styropianu z 10 cm na 20 cm na ścianach zewnętrznych budynku, zaprojektowania dodatkowo dwóch lukarn na połaci wschodniej i zachodniej, zmiany wymiaru i rozmieszczenia niektórych okien, zmiany więźby dachowej oraz dachu, na połaci wschodniej i zachodniej zaprojektowano po dwie lukarny, a także podniesieniu ściany kolankowej. W piwnicy zaprojektowano 4 dodatkowe pomieszczenia-piwnice, na elewacji frontowej zaprojektowano 3 okna, na południowej dwa, zachodniej 3. Na parterze na elewacji frontowej zaprojektowano dwa okna oraz drzwi wejściowe, schody wejściowe do elewacji frontowej, jedno pomieszczenie z dwóch pomieszczeń, na elewacji frontowej zaprojektowano drzwi balkonowe zamiast okna, na elewacji północnej przewidziano dodatkowo dwa okna oraz zlikwidowano drzwi, na elewacji zachodniej zaprojektowano drzwi balkonowe zamiast okna, na elewacji południowej zaprojektowano dodatkowo dwa okna oraz zlikwidowano drzwi. Na piętrze na elewacji północnej zaprojektowano w dwóch pomieszczeniach okna, na elewacji zachodniej zmieniono wymiar okna, na elewacji południowej zaprojektowano w dwóch pomieszczeniach okna. Na poddaszu na elewacji frontowej dodatkowo zaprojektowano dwa okna a także drzwi balkonowe, na elewacji północnej dodatkowo zaprojektowano okna oraz zmieniono lokalizację i kształt okien, na elewacji zachodniej zaprojektowano drzwi balkonowe z oknem, na elewacji południowej dodatkowo zaprojektowano okna oraz zmieniono lokalizację i kształt okien, na połaci wschodniej zmieniono lokalizację włazów na dach oraz zlikwidowano okna połaciowe, na połaci zachodniej zlikwidowano podwójne okna połaciowe, zaprojektowano 4 balkony. Decyzją z [...] września 2014 r. organ nadzoru budowlanego odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w [...] dot. parteru i I piętra budynku ( z uzasadnienia decyzji wynika, że tego dotyczył wniosek). W uzasadnieniu organ stwierdził, że zmiany zakwalifikowane jako nieistotne obejmujące parter i piętro są tożsame z dokumentacją, której Starosta [...] odmówił zatwierdzenia wnioskowanej przez inwestora zmiany pozwolenia na budowę decyzją z [...] czerwca 2013 r. Wskazano, że z przedłożonych przez inwestora do wniosku o pozwolenie na użytkowanie kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, na których naniesione zostały zmiany zakwalifikowane jako nieistotne wynika, że w przedmiotowym obiekcie na parterze i piętrze zostało wydzielonych trwałymi ścianami osiem samodzielnych lokali mieszkalnych – po cztery na parterze i piętrze z oddzielnymi wejściami z klatek schodowych na każdej kondygnacji segmentu. Taki sposób zmiany istniejącego układu funkcjonalnego budynku powoduje, że traci on charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o którym mowa w art. 3 pkt 2a P.b. Zmiany te są ponadto niezgodne z ustaleniami warunków zabudowy. W konsekwencji, w wyniku przeprowadzenia czynności kontrolnych na podstawie art. 81 ust. 4 P.b. wydano w dniu [...] października 2014 r. postanowienie wstrzymujące roboty budowlane przy realizacji budynku mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej na dz. [...] położonej w [...]. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 30 września 2014 r. wynika, że w trakcie budowy wprowadzono zmiany polegające na wydzieleniu pomieszczeń mieszkalnych w piwnicy oraz pomieszczeń gospodarczych. Na poddaszu zostały również wydzielone pomieszczenia świadczące o przystosowaniu pomieszczeń na lokale mieszkalne. Wykonano ścianki działowe, które przedstawiono na rzutach piwnic oraz poddasza, na rysunkach zamiennych stanowiących załącznik do protokołu. Stwierdzono, że na poszczególnych kondygnacjach znajdują się samodzielne lokale mieszkalne, które ogrzewane są za pomocą pieców gazowych dwufunkcyjnych. Na poddaszu oraz w piwnicy w planowanych łazienkach doprowadzona jest instalacja gazowa. Przeprowadzona kontrola wykazała, że ww. obiekt realizowany jest niezgodnie z okazanym pozwoleniem na budowę. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na parterze i piętrze zaprojektowane było po dwa lokale mieszkalne w jednym segmencie, natomiast piwnice i poddasze winny mieć przeznaczenie jako gospodarcze. W piwnicach wydzielono trzy lokale mieszkalne oraz komórki gospodarcze. Na poddaszu również wydzielono trwałymi ścianami cztery samodzielne lokale mieszkalne. Na parterze oraz piętrze, pomiędzy lokalami mieszkalnymi wykonano przebicie otworów drzwiowych bez osadzania ościeżnic. PINB stwierdził, że zmiany w zakresie układu funkcjonalnego obiektu są niezgodne z ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz zjazdu indywidualnego na dz. nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]", a także z ustaleniami późniejszych decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] zmieniających decyzję o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy realizacji obiektu, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2015 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W związku z wnioskiem skarżącej termin przedłożenia dokumentacji został przedłużony do dnia 30 września 2016 r. Późniejsze wnioski o zmianę ww. decyzji z dnia 12 grudnia 2014 r. nie zostały uwzględnione. W wyznaczonym terminie skarżąca nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Podczas oględzin budynku przeprowadzonych w dniu 30 września 2016 r. PINB stwierdził, że w piwnicach znajdują się trzy lokale mieszkalne, a na parterze, piętrze oraz poddaszu znajduje się dwanaście samodzielnych lokali mieszkalnych. Stwierdzono również, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 P.b. oraz wykonał roboty budowlane pomimo postanowienia organu o ich wstrzymaniu, wskutek czego budowa została zakończona. Na podstawie powyższych ustaleń PINB, działając w oparciu o art. 51 ust. 5 P.b., decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], nakazał skarżącej dokonać rozbiórki opisanego wyżej budynku mieszkalnego. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, jak organ rozumie pojęcie dopuszczenia wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, stanowiącego budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, a więc budynek mieszkalny jednorodzinny; zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych poprzez uznanie, że w piwnicach wydzielono trzy lokale mieszkalne, na parterze oraz na piętrze, pomiędzy lokalami mieszkalnymi wykonano przebicie, otworów drzwiowych bez osadzania ościeżnic, podczas, gdy funkcja budynku odpowiada budynkowi dwurodzinnemu, zaś lokale w piwnicach, to piwnice, nie zaś jak uznał organ – mieszkania, natomiast lokale na poddaszu, stanowią poddasze projektowane na przyszłość; 2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia z urzędu postępowania do czasu zakończenia przez Gminę [...] procedury zmiany zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a co za tym idzie, do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego włączającego działkę nr [...] położoną w [...] do terenów przeznaczonych pod budownictwo wielorodzinne; 3. art. 3 pkt 2 a P.b. poprzez błędną jego wykładnię i nieuprawnione uznanie, że w piwnicach wydzielono trzy lokale mieszkalne, podczas gdy ww. przepis zawiera definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania WINB opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i jednocześnie nakazał skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego i użytkowanego jako wielorodzinny, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. W pierwszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do wniosku o zawieszenie postępowania wskazując, że kwestia ta była już przedmiotem analizy, w konsekwencji czego zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny stanęły na stanowisku, że procedowanie w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium nie stanowi zagadnienia wstępnego, uniemożliwiającego rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia konsekwencji prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę. Następnie WINB wyjaśnił, że przesłanką rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 51 ust. 5 w zw. z ust. 1 P.b. nie jest kwalifikacja prawna realizowanych przez inwestora robót budowlanych, a fakt nieprzedłożenia w zakreślonym terminie żądanej przez organ nadzoru budowlanego dokumentacji, określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Organ II instancji podał, że zatwierdzony przez Starostę [...] decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] projekt budowlany, nie dotyczył budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, lecz opiewał na budowę budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, w którym mogą zamieszkiwać dwie rodziny i to na taki obiekt wydana została decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2010 r. W decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...], odmawiając skarżącej zmiany udzielonego pozwolenia na budowę, wskazał, że w przedmiotowym obiekcie dopuszczalne jest wydzielenie czterech lokali - po dwa w każdej części. Z kolei decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Starosta [...] w oparciu o art. 36a ust. 2 P.b. uchylił ww. decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. o pozwoleniu na budowę budynku stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. W ocenie WINB dokonane w trakcie budowy zmiany istniejącego układu funkcjonalnego budynku powodują, że traci on charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o którym mowa w art. 3 pkt 2 a P.b. Wprowadzony podział pomieszczeń i ich wyposażenie oraz ich ilość ewidentnie wskazują, że budynek ten może być traktowany i użytkowany jako budynek mieszkalny wielorodzinny. Zmiana zamierzonego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego i wynikająca z tego niezgodność w zakresie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i 51 u.P.b., jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę w świetle art. 36a P.b. WINB wskazał, że przedłożenie żądanego projektu budowlanego zamiennego było niezbędne dla przeprowadzenia dalszego etapu procedury legalizacyjnej. Z nałożonego obowiązku skarżąca się nie wywiązała, wobec czego organ zobligowany był do nakazania rozbiórki obiektu. Przedłożony przez skarżącą za pismem z dnia 16 lipca 2021 r. projekt budowlany zamienny pn. "projekt budowlany zamienny do projektu budowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego" opracowany w marcu 2014 r., to egzemplarz projektu budowlanego zamiennego opieczętowanego przez Starostę [...] i stanowiącego załącznik do wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. o pozwoleniu na budowę i nie stanowi on projektu budowlanego zamiennego, do dostarczenia którego została następczo zobowiązana. Końcowo organ wskazał, że działka nr ewid. [...] położona w [...], na której znajduje się budynek uległa podziałowi na działki nr ewid. [...] i [...], w wyniku którego przedmiotowa inwestycja aktualnie zlokalizowana jest na działce nr ewid. [...], a zatem konieczne było zreformowanie sentencji decyzji PINB w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, bądź ewentualnie jej uchylenie, wstrzymanie wykonania tej decyzji, zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji do GINB oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji z [...] stycznia 2016 r., ewentualnie o ich uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione wydanie orzeczenia co do istoty sprawy zamiast przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 2. art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem skarżąca na etapie postępowania odwoławczego złożyła projekt budowlany zamienny, który nie powinien stanowić przedmiotu kontroli WINB; 3. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez niepoczynienie żadnych samodzielnych ustaleń w sprawie i poprzestanie na streszczeniu postępowania przed organem I instancji i przeredagowaniu ustaleń zawartych w decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2016r.; 4. art. 51 ust. 5 P.b. poprzez przedwczesne uznanie, że powinien on być zastosowany w sprawie, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony, a strona za pismem z dnia 15 lipca 2021 r. złożyła projekt budowany zamienny do projektu budowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego, którego organ II instancji nie mógł analizować, bowiem wykraczałoby to poza ramy postępowania dwuinstancyjnego; 5. art. 8, art. 9, art. 11, art. 13 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do pism i wniosków składanych przez stronę za pismami z dnia 12 i 15 lipca 2021 r., w tym brak udzielenia odpowiedzi na zapytanie skarżącej w piśmie z dnia 12 lipca 2021 r., w którym ewentualnie kierunku złożony na etapie postępowania dwuinstancyjnego projekt budowlany zamienny powinien być uzupełniony - o tym, że projekt zamienny okazał się nieodpowiedni skarżąca dowiedziała się dopiero z zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła między innymi, że organ błędnie posługuje się terminem budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, podczas gdy decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzje ją zmieniające dotyczyły budynku mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Ponadto organ w ogóle nie dokonał analizy tego, jakie roboty budowlane zostały wykonane, w jakim okresie. Skarżąca podkreśliła, że po wstrzymaniu robót przez PINB oraz po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę żadne roboty budowlane nie były prowadzone. Podniosła również, że do pisma z dnia 15 lipca 2021 r. załączyła projekt budowlany zamienny z 2014 r., jednak organ nie odniósł się do jej prośby odnośnie wskazania koniecznego do uaktualnienia zakresu przedłożonego projektu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz.137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania sądowo - administracyjnego w związku z wystąpieniem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga jako złożona przed wszczęciem postępowania administracyjnego w tym zakresie podlegała rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Nie znalazł zatem zastosowanie art. 56 p.p.s.a. Ustalenie powyższych okoliczności stanowiło podstawę podjęcia wcześniej zawieszonego postępowania sądowoadministracyjnego – postanowienie WSA w Rzeszowie z 10 marca 2022 r. W drugiej kolejności Sąd postanowił odnieść się do przedmiotu postępowania wobec złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Decyzja z tej daty nakładająca na skarżącą obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. W aktach brak jest informacji o podjęciu względem tej decyzji środków prawnych zmierzających do jej wyeliminowania poprzez stwierdzenie nieważności. Podnoszone przed sądem administracyjnym zarzuty dotyczące tej decyzji, jako nieobjętej przedmiotem sprawy uznać należy za bezpodstawne. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja nakazująca rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego w [...] zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 133 z późn. zm.; dalej: P.b."). Zgodnie z tym przepisem: w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego Na podstawie z kolei art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Bezsporne jest, że skarżąca w wyznaczonym terminie nie przedłożyła projektu zamiennego. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. skarżąca została zobowiązana do przedłożenia projektu w terminie do 31 grudnia 2015 r. Termin ten na jej wniosek został przedłużony decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia 30 września 2016 r. W żadnym z wyżej wymienionych terminów projekt nie został przedłożony. Projektu tego nie przedłożyła również, czym próbuje się zasłaniać w toku postępowania odwoławczego. Nie może bowiem czynić zadość nałożonemu na skarżącą obowiązku, przedłożenie przed organem II instancji projektu budowlanego zamiennego z marca 2014 r. Projekt ten stanowił podstawę do wydania przez Starostę [...] decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej w dniu [...] czerwca 2014 r. i nie obejmował faktycznie dokonanych w projekcie zmian, stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej 30 września 2014 r. Z projektu tego wynikało, że zmiany dotyczyć miały powierzchni pomieszczeń poprzez zmiany grubości ścian wewnętrznych, rozmieszczenia kominów, likwidacji słupów na poddaszu, wydzielenia toalety na parterze i na piętrze, zwiększenia grubości styropianu z 10 cm na 20 cm na ścianach zewnętrznych budynku, zaprojektowania dodatkowo dwóch lukarn na połaci wschodniej i zachodniej, zmiany wymiaru i rozmieszczenia niektórych okien, zmian więźby dachowej oraz dachu, zaprojektowaniu na połaci wschodniej i zachodniej po dwóch lukarn, a także podniesieniu ściany kolankowej, w piwnicy zaprojektowaniu 4 dodatkowych pomieszczeń, na elewacji frontowej 3 okien, na parterze na elewacji frontowej dwóch okien oraz drzwi wejściowych, schodów wejściowych do elewacji frontowej, utworzenia jednego pomieszczenia z dwóch, na elewacji frontowej zaprojektowaniu drzwi balkonowych zamiast okna, na elewacji północnej dodatkowych dwóch okien oraz likwidacji drzwi, na elewacji zachodniej drzwi balkonowych zamiast okna, na elewacji południowej dodatkowych dwóch okien oraz likwidacji drzwi, na piętrze na elewacji północnej okien w dwóch pomieszczeniach, na elewacji zachodniej zmianie wymiaru okna, na elewacji południowej zaprojektowaniu okien w dwóch pomieszczeniach, na poddaszu na elewacji frontowej zaprojektowaniu dodatkowo dwóch okien a także drzwi balkonowych, na elewacji północnej dodatkowego okna oraz zmianie lokalizacji i kształtu okien, na elewacji zachodniej drzwi balkonowych z oknem, na elewacji południowej dodatkowego okna oraz zmianie lokalizacji i kształtu okien, na połaci wschodniej zmianie lokalizacji włazów na dach oraz likwidacji okna połaciowego, na połaci zachodniej likwidacji podwójnych okien połaciowych, zaprojektowaniu 4 balkonów. Tymczasem z przeprowadzonych przez organ w dniu 30 września 2014 r. czynności kontrolnych wynikało, że w trakcie budowy wprowadzono zmiany polegające na wydzieleniu na poziomie piwnic pomieszczeń mieszkalnych oraz pomieszczeń gospodarczych. Na poddaszu pomieszczeń świadczących o przystosowaniu pomieszczeń na lokale mieszkalne, wydzieleniu łazienek, do których doprowadzona jest instalacja gazowa wraz z podejściami do pieców gazowych dwufunkcyjnych. Wykonano ścianki działowe przedstawione na rzutach rysunków zamiennych piwnic oraz poddasza, stanowiących załącznik do protokołu kontroli. Wynika z nich, że w piwnicy wyodrębniono 3 samodzielne mieszkania i 13 pomieszczeń gospodarczych. Z kolei na poddaszu zlikwidowano część ścian działowych prowadząc de facto do powstania 4 samodzielnych mieszkań. Porównanie zatem stanu faktycznego stwierdzonego protokołem kontroli z 30 września 2014 r. oraz dołączonymi do niego rysunkami zamiennymi, z przedłożonym przez skarżącą projektem z 2014 r. wskazuje na to, że w projekcie z 2014 r. w ogóle nie uwzględniono faktycznie dokonanych zmian. W związku z powyższym przedłożony przed organem II instancji projekt z 2014 r. nie może czynić zadość nałożonemu obowiązkowi przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Stwierdzić zatem należy, że wyznaczony skarżącej termin do przedłożenia projektu budowalnego zamiennego upłynął. Powyższego nie może zmieniać podjęta przed organem II instancji próba zwrócenia się o wskazanie "w jakim ewentualne zakresie miałaby uaktualnić projekt". Należy zaznaczyć, że obowiązek nałożono jeszcze w 2014 r. precyzując, że projekt zamienny ma obejmować zmiany wynikające z dokonanych robót. Nałożony obowiązek nie zdezaktualizował się na skutek upływu czasu. Obowiązek dotyczył przedstawienia sfery faktów, tj. dokonanych prac, a nie ich kwalifikacji prawnej, która mogłaby być przedmiotem rozważań organów, gdyby skarżącą dopełniła obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Znamienne jest również to, że skarżącą z tym wnioskiem zwraca się po niemalże 7 latach od pierwszej wydanej w tym zakresie decyzji, nie zgłaszając poprzednio żadnych wątpliwości, a zwracając się wyłącznie o przedłużenie wyznaczonego terminu. Bezzasadny jest przy tym zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez dokonanie oceny przedłożonego w toku postępowania odwoławczego projektu budowlanego. Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję- art. 136 § 1 k.p.a. Zwrócić należy przy tym uwagę, że projekt ten znajdował się w aktach postępowania i był również znany organowi I instancji. Jak już podkreślano był to projekt dołączony do decyzji o pozwoleniu na zmianę projektu budowlanego z [....] czerwca 2014 r. Zatem w sposób jednoznaczny stwierdzić należy, że skarżąca nie dopełniła obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, co determinowało wydanie na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że zasadą jest prowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji. Nie może się jednak ono odbywać wbrew inwestorowi bądź przy braku jakiejkolwiek współpracy z organami. Sądowi nieznane są powody, dla których skarżąca pomimo podjętych w stosunku do niej działań zmierzających do legalizacji bezprawnie wybudowanego budynku nie podjęła się tej współpracy. Na przestrzeni 8 lat skarżąca nie zrobiła nic w kierunku wykonania polecenia organu. Odnośnie zarzutu objęcia nakazem rozbiórki całego obiektu i nie ustalenia, jakie prace, w jakim czasie zostały wykonane i które z nich były nielegalne stwierdzić należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 P.b. powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. albo 51 ust. 5 P.b. Doprowadzenie zaś obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego. Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Nie wywiązanie się zatem w takich okolicznościach z obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oznaczało rozciągnięcie skutków art. 51 ust. 5 P.b. na cały budynek. Nie ma również znaczenia, że po wstrzymaniu robót nie były wykonywane żadne prace z wyjątkiem prac wykończeniowych. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych nie legalizowało dotychczas wykonanych prac, a podstawą orzeczonej rozbiórki, jeszcze raz podkreślić należy, było nie wywiązanie się przez skarżącą z nałożonego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, a nie wykonanie prac budowlanych pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania – art. 50a P.b. Bezzasadne jest podnoszenie na obecnym etapie postępowania, że w sprawie mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Okoliczności te zostały stwierdzone na wcześniejszym etapie postępowania, w którym w związku ze stwierdzeniem tych okoliczności organ postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. wstrzymał roboty budowlane, uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i wreszcie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. zobowiązał skarżącą do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Rozstrzygnięcia te stały się ostateczne w administracyjnym toku instancji. Skarżąca nie kwestionowała dokonanych przez organ ustaleń, zwracając się jedynie do organu z prośbą o przedłużenie wyznaczonego terminu na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, która to prośba została przez organ uwzględniona. Na marginesie Sąd jedynie wyjaśnia, że tak pod rządami poprzednio, jak i aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego ( po zmianie dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. Dz.U. z 2020 r., poz. 471) za istotne odstępstwa traktuje się odstąpienia w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części- art. 36a ust. 5 pkt 4 P.b., jak też odstąpienia od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny – art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b. W niniejszej sprawie spełnione zostały obydwie przesłanki. Niewątpliwie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z budynku dwurodzinnego na wielorodzinny. Zmianie uległo również przeznaczenie części pomieszczeń z pomieszczeń gospodarczych na mieszkalne. Niewątpliwe doszło również do odstąpienia od decyzji o warunkach zabudowy, z której bezsprzecznie wynika, że realizacji dotyczył budynek dwurodzinny w zabudowie bliźniaczej. Zatem słuszne jest stanowisko organów, że w sprawie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie można również przypisać organom błędu odnośnie posługiwania się pojęciem budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej w miejsce zatwierdzonego projektu budynku dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej, a na pewno nie może to prowadzić do przyjęcia, że projekt od początku dotyczył realizacji budynku wielorodzinnego, jak zdaje się twierdzić skarżąca. Na podstawie § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku mieszkalnym, należy przez to rozumieć: budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny. Zgodnie z kolei z art. 3 pkt 2a P.b. ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym – należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz.U. z 2021 r., poz. 1048; dalej: "ustawa o własności lokali"): samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. W świetle powyższego należy przyjąć, że budynek określony jako budynek dwurodzinny w zabudowie bliźniaczej to w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego nadal budynek jednorodzinny. Przyjęciu przez organ, że w sprawie doszło do realizacji budynku wielorodzinnego nie stoi na przeszkodzie podnoszona przez skarżącą okoliczność, że nie wyodrębniono własności lokali. Oczywistym jest, że w sytuacji toczącego się postępowania legalizacyjnego nie jest możliwe prawne wyodrębnienie własności lokali. Sens art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali ogranicza nadużywanie instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenie przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy przez wznoszenie budynków określanych jako jednorodzinne, a następnie wydzielanie w nich większej ilości lokali - co prowadzi do jawnej sprzeczności z istotą budownictwa jednorodzinnego ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2032/18). Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.