I OSK 1476/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.U. i J.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 142/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J.U. i J.B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. J.U. i J.B. wniosły skargę na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty K. z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowieniem z 8 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił złożoną skargę, wskazując, że postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie i nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia, w związku z czym skarga na to postanowienie była niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyły skarżące, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciły naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa przez bezzasadne odrzucenie skargi oparte na twierdzeniu, że skarga jest niedopuszczalna, pomimo że na podstawie art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie, co w konsekwencji doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania skargi; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 103 § 3 kpa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa przez bezzasadne przyjęcie, że skarga jest niedopuszczalna, pomimo że na podstawie art. 101 § 3 kpa na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie, co w konsekwencji doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania skargi. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżące podniosły, że zastosowane w art. 101 § 3 kpa wyrażenie "w sprawie zawieszenia postępowania" obejmuje zarówno postanowienie o zawieszeniu postępowania, jak również o odmowie zawieszenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonej podstawy i zarzutów skargi kasacyjnej, które nie okazały się skuteczne. Na wstępie należy odnotować, że oba zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na konstrukcji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku merytorycznego rozpoznania skargi skutkującego wydaniem wyroku. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie doszło do odrzucenia skargi z przyczyn formalnych, co nastąpiło w drodze postanowienia. Oznacza to, że przywołany powyżej przepis nie znajdował zastosowania w sprawie i nie mógł być naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Opisana wada zarzutów skargi kasacyjnej nie powoduje jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarga kasacyjna nie może zostać rozpoznana. Mając na uwadze przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone skargą postanowienie z przyczyn oczywistych nie było postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty ani postanowieniem kończącym postępowanie, w związku z czym rozważeniu podlega kwestia czy spełniało ono przesłanki uznania go za postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Z uwagi na powyższe należy odnotować, że zgodnie z art. 141 § kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przypadku postanowień dotyczących zawieszenia i podjęcia zawieszonego postępowania decydujące znaczenie ma treść art. 101 § 3 kpa, zgodnie z którym na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że brak jest podstaw do uznania, że wyrażenie "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" obejmuje także postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wątpliwości takie były zasadne na tle pierwotnego brzmienia tego przepisu, które przewidywało możliwość zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, co znalazło wyraz w przywołanej w skardze kasacyjnej uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00. Zauważyć jednak należy, że na skutek nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., art. 101 § 3 kpa uzyskał obecne brzmienie, z którego wynika możliwość zaskarżenia postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprost wskazuje, że niewykreślone z jego treści wyrażenia "postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania" obejmuje wszelkie przypadki postanowień związanych z zawieszeniem i odmową podjęcia zawieszonego postępowania. Oznacza to, że analizowanemu wyrażeniu nie można od daty wejścia w życie nowelizacji przypisywać szerokiego znaczenia wynikającego z uzasadnienia wskazanej powyżej uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle powyższych wywodów przedmiotem zażalenia może być jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz odmowie jego podjęcia. Wolą ustawodawcy, postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania są niezaskarżalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1501/17). Tym samym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie mieści się w zakresie postanowień, które podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji odrzucając złożoną skargę, nie naruszył przepisów art. 3 § 2 pkt 2 i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa ani art. 101 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 ppsa orzekł jak w postanowieniu.