II SA/Rz 1392/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek / spr./ Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Jarosław Szaro Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Z. P. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] kwietnia 2016 roku nr [...] w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy kat T, D+E,C+E,B+E,D,C,B,A - do czasu uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Jako uzasadnienie decyzji organ I instancji wskazał że skarżący zgodnie z informacją Policji przekroczył w ciągu roku liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 99 ust 1 pkt 3 lit b oraz art. 82 ust 1 pkt 4 lit.b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 155). Od decyzji organu I instancji skarżący złożył odwołanie wskazując, że postępowanie, wynikiem którego wydana została zaskarżona decyzja, zostało wszczęte na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 12 listopada 2014 roku L dz.[...], które następnie na wniosek strony zostało zawieszone. Ponieważ Starosta nie podjął zawieszonego postępowania w ocenie odwołującego się zaskarżona decyzja narusza prawo i jako taka winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Dodatkowo odwołujący się podniósł, że odbył szkolenie zmniejszające liczbę punktów a zatem nie wystąpiło przekroczenie 24 punktów w chwili wydania decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję ustosunkowując się do zarzutów odwołania podkreśliło, że na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 12 listopada 2014 r nr [...] skarżący został skierowany na egzamin sprawdzający kwalifikacje w związku z przekroczeniem 24 punktów, a powyższy wniosek został potwierdzony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji pismem z dnia 3 grudnia 2014r. nr [...]. Następnie w związku z wniesieniem przez skarżącego skargi na bezczynność Komendanta do Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Starosta Powiatu, działając z urzędu, postanowieniem z dnia 3[...]grudnia 2014 zawiesił postępowanie dotyczące wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i wniosku o skierowanie na badania psychologiczne. W wyniku zmiany przepisów i braku podstaw prawnych do zatrzymania prawa jazdy Starosta Powiatu zwrócił stronie prawo jazdy. Na marginesie wskazał, że w dniu 4 listopada 2015 roku WSA w Rzeszowie oddalił skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji. Następnie Kolegium zauważyło, że w dniu 25 marca 2016r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego pismo z Komendy Miejskiej Policji w [...] wraz zatrzymanym dokumentem prawa jazdy. Podstawą zatrzymania w/w dokumentu jest przekroczenie przez kierującego 24 pkt otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, Starosta Powiatu zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 o zmianie ustawy - Kodeks karny (Dz.U. z 2015 r. poz. 541 z późn.zm., dalej: ustawa zmieniająca z dnia 20 marca 2015 r.) słusznie wydał zaskarżoną decyzję. Podkreśliło dalej Kolegium, że wbrew twierdzeniom skarżącego, zawieszenie postepowania, na które powołuje się skarżący, nie obejmuje zawieszenia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, gdyż w ówczesnym stanie prawnym brak było przepisów pozwalających Staroście na wydanie decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem 24 pkt. karnych i dlatego prawo jazdy zostało zwrócone. Sytuacja prawna w tej sprawie zmieniła się wraz z wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 20 marca 2015r. Na mocy przepisu art. 7 ust 5 tej ustawy Starosta został zobowiązany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy ponieważ, zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o wniosek Policji, skarżący przekroczył liczbę 24 punktów. Okoliczność ta została potwierdzona także przez Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KWP informacją z dnia 7 lipca 2016 roku znak [...]. Zdaniem Kolegium informacja ta, pozwoliła także zweryfikować zaświadczenie przedstawione przez pełnomocnika odwołującego się wystawione przez Komendę Powiatową Policji. Zdaniem Kolegium przepis art. 7 ust 5 ustawy zmieniającej z dnia 20 marca 2015r. jest jednoznaczny i nie pozostawia wątpliwości, Starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U.2012.1137dalej: u.p.r.d.). W odniesieniu do zarzutu odwołania co do zmniejszenia liczby punktów wskutek odbycia przez skarżącego szkolenia, Kolegium zauważyło, że skarżący odbył je po przekroczeniu liczby punków 24. W tym zaś zakresie, według organu, zarówno przepisy jak i szerokie orzecznictwo wskazuje, iż uczestnictwo w szkoleniu po skierowaniu przez Komendanta Policji wniosku o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. po przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów nie może spowodować zmniejszenia ich liczby. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 roku, za pośrednictwem pełnomocnika wniósł skarżący Z. P. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 130 ust. 3 u.p.r.d. w zw. z § 8 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r. poz.488, dalej: rozporządzenie MSW z dnia 25 kwietnia 2012 r.), poprzez jego błędną interpretację i nie zmniejszenie punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w sytuacji, gdy skarżący uczestniczył w szkoleniu, którego odbycie powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, co winno spowodować zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego o 6 punktów; b) § 8 ust. 6 rozporządzenia MSW z dnia 25 kwietnia 2012 r., poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie został wydany na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie, a tym samym nie spełnia wymogu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wywodząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia MSW z dnia 25 kwietnia 2012 r. nie spełnia wymogów art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Tymczasem według skarżącego norma § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia poszerza zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 3 zd. drugie u.p.r.d., jednakże aby powyższe rozwiązanie było zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, konieczne byłoby istnienie przepisu rangi ustawowej, który wyraźnie upoważniałby ustawodawcę do szczegółowego uregulowania tej kwestii w drodze rozporządzenia, lecz w chwili obecnej brak jest takiego przepisu, który by na to zezwalał. W odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kompetencją sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), której art. 134 § 1 wskazuje, że sąd, orzekając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami podnoszonymi w skardze, ani też powołaną podstawą prawną. W perspektywie tak zakreślonych granic kontroli sądu, stwierdzić przychodzi, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów aniżeli w niej podniesione. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji są braki uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie możliwości zastosowania wobec skarżącego regulacji z art. 7 ust 1 pkt 5 ustawy zmieniającej, co sprawia, że organ uchybił wymogom art. 107 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w sposób istotny, bo zaskarżona decyzja nie poddaje się ona kontroli sądowej co do przyjętego stanu faktycznego oraz prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Z motywów decyzji organu I instancji mniemać można, że podstawą faktyczną rozstrzygnięć jest przekroczenie przez skarżącego liczby 24 punktów w związku z naruszeniami przepisów ruchu drogowego w okresie od 25 stycznia do 22 listopada 2013 r. W takiej sytuacji przekroczenie dozwolonej liczby wiązać należy z naruszeniem z dnia 22 listopada 2013 r. Ten moment na osi czasu determinuje wybór stanu prawnego adekwatnego do rozstrzygnięcia sprawy, a więc rozstrzyga kwestię intertemporalnego stosowania prawa. Tymczasem zgodnie z wykształconą już wyraźnie linią orzeczniczą sądów administracyjnych, ustawa zmieniająca z dnia 20 marca 2015 r., która ponownie wprowadziła do polskiego stanu prawnego z dniem 18 maja 2015 r. kompetencję starostów do wydawania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, której organ ten został pozbawiony z dniem 19 stycznia 2013 r. wskutek uchylenia przez ustawę ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami – (Dz.U. z 2015 r., poz. 155) przepisu art. 138 u.p.r.d., nie może mieć zastosowania do przekroczeń dozwolonej liczby punktów, zaistniałych przed wejściem tej ustawy w życie, gdyż sprzeciwia się temu zasada lex retro non agit (zob. np. wyroki WSA w Lublinie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 486/16, WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 837/15, WSA w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 158/16 i z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 291/16). Co ciekawe SKO świadome było takich poglądów funkcjonujących w obrocie prawnym i co więcej, samo się doń stosowało. Przykładem tego może być decyzja SKO z dnia [...] września 2016 r. nr [...] od której skargę tut. Sąd rozpoznawał na tej samej sesji w dniu 14 marca 2017 r., a którą to decyzją, w takim właśnie układzie okoliczności faktycznych i prawnych, uchylona została decyzja starosty a postępowanie administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy zostało umorzone. Niemniej jednak okoliczności niniejszej sprawy są bardziej złożone. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało bowiem zainicjowane wnioskiem Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 17 marca 2016 r. We wniosku tym wskazano, że podczas kontroli drogowej stwierdzono wobec skarżącego przekroczenie liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ I instancji bezkrytycznie przyjął ów wniosek za podstawę swojego rozstrzygnięcia, nie weryfikując w szczególności wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Organ odwoławczy najwyraźniej dostrzegł złożoność przedmiotowej sprawy, bowiem przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o nadesłanie informacji o zapisach w ewidencji kierujących naruszających przepisy ruchu drogowego. Wątpliwości w zakresie podstawy faktycznej do wydania decyzji o zatrzymaniu stwarzało ponadto przedstawione przez pełnomocnika skarżącego w postepowaniu odwoławczym zaświadczenie Komendanta Powiatowego policji w [...] z dnia 6 czerwca 2016 r. o wpisach w ewidencji o której wyżej mowa. Z zaświadczenia tego, do którego organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle się nie odniósł, wynika, że skarżący w 2016 r. dopuścił się trzech wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu w ruchu drogowym, aczkolwiek przypisane zań punkty są nieaktywne. Pomimo otrzymania odpowiedzi od Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz przedłożenia przez pełnomocnika w/w zaświadczenia organ odwoławczy w ogóle doń się nie ustosunkował i nie przeprowadził koniecznej analizy pod kątem spełnienia przesłanki do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Takie bezkrytyczne zaaprobowanie stanowiska organu I instancji, pomimo istniejących wątpliwości i nie podjęcie nawet próby ich wyjaśnienia, świadczy o arbitralności rozstrzygnięcia organu odwoławczego i złamaniu zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a. Tymczasem z figurujących w ewidencji wpisów wynika, że skarżący po opisanych wcześniej naruszeniach z 2013 r., dopuścił się kolejnych trzech w okresie 21 luty – 28 marca 2014 r. Kolejnego dopuścił się w dniu 17 marca 2016 r., w związku z którym zostało mu zatrzymane prawo jazy i przesłane organowi I instancji ze stosownym wnioskiem przez Komendanta Miejskiego Policji w [....]. Z zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast w żaden sposób, które, według organów, naruszenie przepisów ruchu drogowego skutkowało przekroczeniem liczby 24 punktów, a które stanowiło początek ich naliczania. Gdyby przyjąć, że chodzi o naruszenia z 2013 lub 2014 r., to stwierdzić należałoby, że organy pozbawione były możliwości orzeczenia wobec skarżącego zatrzymania prawa jazdy wobec braku ku temu instrumentów prawnych. Gdyby zaś przyjąć, że przekroczenie dozwolonej (bez konsekwencji wynikających z ustawy) liczby punktów nastąpiło w związku z naruszeniem z dnia 17 marca 2016 r., to rodzi się pytanie jak liczone były te punkty, to jest kiedy powinien być przyjęty początek ich naliczania. Nie jest jasne czy organy uwzględniały punkty przyznane za naruszenia z 2013 r., pomimo, że w związku ze stwierdzonym wówczas przekroczeniem liczby 24 punktów wszczęto w stosunku do skarżącego postępowania o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów i poddanie badaniom psychologicznym, a więc wydaje się, że zostały skonsumowane, choć rzeczywiście skarżącemu prawo jazdy zwrócono i nie orzekano w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Nie wiadomo więc czy organom przyświecała myśl, że te punkty z 2013 r. ulegają reaktywacji, w związku z popełnieniem kolejnych naruszeń, i nie poniesieniem konsekwencji przez skarżącego w postaci wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Warto podkreślić, że zliczając punkty za poszczególne naruszenia wskazane w informacji Policji z dnia 7 lipca 2016 r. a popełnione po 2013 r., biorąc pod uwagę ilość punktów przyznawanych za te naruszenia według załącznika 2 rozporządzenia MSW z dnia 25 kwietnia 2012 r. to otrzymujemy wynik 24 punktów, nie stanowiący jeszcze przekroczenia liczby 24 punktów, w związku z którym komentowane przepisy u.p.r.d. i ustawy o kierujących wiążą określone konsekwencje czy dolegliwości dla kierującego. Poza tym organ pominął istotną okoliczność sprawy, to jest przerwy blisko 2 lat pomiędzy naruszeniami z 2014 r. a tymi dokonanymi w 2016 r. Z treści zaś § 6 ust 1 pkt 3 rozporządzenia MSW z dnia 25 kwietnia 2012 r. wynika, że jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynął rok organ prowadzący ewidencję usuwa z niej przypisane punkty. Wszystkie te kwestie powinny być w centrum zainteresowania i uwagi organu odwoławczego, a brak odniesienia się do nich uniemożliwia sądowi kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia i zastosowanych w badanej sprawie przepisów prawa. Wobec braku w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń i rozważań organ odwoławczy ponownie będzie zobowiązany rozpoznać sprawę, z uwzględnieniem powyższych wskazań sądu. Na koniec odnosząc się już do zarzutu skargi, dodać należy, że stanowisko organów o braku możliwości obniżenia skarżącemu ilości punktów karnych w związku z odbytym przezeń szkoleniem w dniu 25 listopada 2014 r. nie tylko odpowiada prawu, ale też jest wiążące w sprawie, a to w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 79/15, którym oddalona została skarga Z. P. na bezczynność Podkarpackiego Komendanta Policji w związku z brakiem usunięcia punktów w ewidencji kierowców. W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd wyraźnie wskazał, że stanowisko prezentowane przez organy, a kwestionowane przez skarżącego, odpowiada w pełni obowiązującym regulacjom, bowiem odbycie przez kierującego szkolenia, zmniejszającego liczbę punktów już po przekroczeniu dopuszczalnego limitu 24 punktów, nie powoduje zmniejszenia liczby punktów. Innymi słowy, jeżeli w dacie odbywania szkolenia kierowca ma przekroczone 24 punkty, to nie może skorzystać z dobrodziejstwa art. 130 ust. 3 u.p.r.d. przewidującego zmniejszenie liczby otrzymanych punktów karnych. Z tym stanowiskiem w całej rozciągłości zgadza się sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Tytułem uzupełnienia dodać należy, że poddanie się dobrowolnie reedukacji już po owym przekroczeniu maksymalnej dozwolonej liczby punktów nie może przynieść pożądanego przez skarżącego efektu, także z tego powodu, że ta sytuacja i tak powoduje obligatoryjne poddanie się takiemu szkoleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.