III OSK 3948/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 702/20 o odrzuceniu skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 702/20, odrzucił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu [...] marca 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") wpłynęło zażalenie skarżącej Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i przebudowa instalacji termicznego przekształcania odpadów innych niż komunalne wraz z wyposażeniem infrastruktury gospodarowania tymi odpadami" na działkach o nr ew. [...] położonych w [...], prowadzonej pod znakiem [...]. SKO postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] SKO, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 37, art. 105 § 1 i art. 123 K.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm. – dalej: "ustawa o COVID-19") – umorzyło postępowanie w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że objęte złożonym zażaleniem postępowanie zostało wszczęte na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2016 r., w związku z czym zażalenie rozpatrywane jest na podstawie art. 37 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. przed dniem wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, stosownie do treści art. 16 tej ustawy. Następnie SKO stwierdziło, że wobec brzmienia art. 15zzs ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, przepisów o bezczynności i przewlekłości nie stosuje się. Organ zaznaczył, że mimo braku wyraźnego przepisu o wejściu w życie ww. regulacji z mocą wsteczną - regulacja ta dotyczy również spraw sprzed wejścia w życie nowelizacji specustawy koronawirusowej - stan zagrożenia epidemicznego wprowadzono bowiem 13 marca 2020 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, natomiast stan epidemii obowiązuje od 20 marca 2020 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. W przepisach m.in. art. 15zzs ust. 1 ustawy o COVID-19 ustawodawca posługuje się stwierdzeniem: "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", zaś przepis § 51 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" jednoznacznie określa, że moc wsteczna danego przepisu może wynikać nie tylko z przepisów końcowych (w szczególności przepisu o wejściu w życie) danego aktu, ale również z treści samego przepisu, (z czym według SKO mamy do czynienia w niniejszej sytuacji). Dlatego w ocenie SKO brak jest obecnie podstaw do prowadzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia przewlekłego prowadzenia przez Burmistrza sprawy dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID-19 poprzez błędne uznanie, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe i jego bezpodstawne umorzenie, podczas gdy SKO miało obowiązek wydania orzeczenia w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza; 2) art. 124 § 1 K.p.a. poprzez niezamieszczenie w zaskarżonym postanowieniu pouczenia o trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego i błędne wskazanie, iż postanowienie jest ostateczne i nie podlega dalszemu zaskarżeniu., podczas gdy zaskarżone postanowienie jest postanowieniem kończącym postępowanie i przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego - o czym SKO miało obowiązek pouczyć. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o odrzucenie skargi. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną. Jak stwierdzono w uzasadnieniu organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia, wniesionego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 K.p.a. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 2 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, tym samym nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięć wpadkowych dotyczących poszczególnych kwestii procesowych, lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Tego rodzaju postanowienia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 306/05, LEX nr 196463). W ocenie Sądu meriti wniesienie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania nie inicjuje więc żadnego postępowania administracyjnego, którego wynik w postaci wydanego przez organ rozstrzygnięcia (postanowienia), podlegałby weryfikacji sądowoadministracyjnej. Wniesienie zażalenie (aktualnie ponaglenia) na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, stanowiło (przed dniem 1 czerwca 2017 r.) i stanowi nadal warunek formalny do wniesienia skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia takiego zażalenia nie podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej, a wniesiona na nie skarga, musi zostać odrzucona. Niejako na marginesie Sąd Wojewódzki zauważył, że zaprezentowana przez SKO interpretacja art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID-19 jest wadliwa. Po pierwsze Sąd odnotował, że ww. przepis wyłącza stosowanie przepisów o bezczynności, nie wyłącza zaś stosowania przepisów o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Wyłączenie to ma celu wykluczenie możliwości zakwalifikowania niezałatwienia sprawy przez organ w terminach kodeksowych, jako bezczynności, ale jedynie gdy terminy te upływały w okresie zagrożenia epidemicznego, albo w okresie stanu epidemii. Po drugie, kwestii braku możliwości wnoszenia środków prawnych zwalczających bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, dotyczy art. 15zzs ust. 11, który uniemożliwia skorzystanie z tych środków wyłącznie wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie zaprzestanie podejmowania czynności, ale wyłącznie w okresie zagrożenia epidemicznego, albo w okresie stanu epidemii. W niniejszej sprawie układ procesowy nie koresponduje z hipotezami wyznaczonymi tak treścią art. 15zzs ust. 10, jak i ust. 11. Powołane przepisy nie stoją na przeszkodzie, aby orzekać o bezczynności organu, która miała miejsce przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, niezależnie od tego, kiedy skarga na bezczynność została złożona. Jednakże powyższe uchybienia, z uwagi na niedopuszczalność skargi, nie mają zdaniem Sądu Wojewódzkiego jurydycznego znaczenia. Tym samym orzeczono jak w sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...] i zaskarżając je w całości, zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez nietrafne przyjęcie, że wniesienie skargi jest z innych przyczyn niedopuszczalne i w efekcie błędne odrzucenie skargi Spółki, gdy przedmiotem wniesionej skargi było orzeczenie podlegające kognicji Sądu pierwszej instancji, a w sprawie nie zachodzą jakiekolwiek inne przyczyny uzasadniające odrzucenie skargi, co powoduje, że skarga Spółki powinna zostać merytorycznie rozpoznana, co błędnie nie miało miejsca i skutkuje istotnym wpływem na wynik sprawy, co stanowi naruszenie prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 Konstytucji. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała m.in., że nie zachodzą podstawy do uznania niniejszego postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenia. Powoływane przez SKO przepisy art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID znajdują bowiem zastosowanie do stanów prawnych zaistniałych od dnia 31 marca 2020 r. - a tym samym nie skutkują one bezprzedmiotowością niniejszego postępowania. SKO całkowicie pominęło bowiem fakt, że przedmiotem sprawy jest ocena, czy Burmistrza Gminy [...] prowadził postępowanie w sposób przewlekły od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] marca 2020 r. (tj. do dnia wejścia w życie uregulowań wyłączających bezprawność niezałatwienia sprawy w terminie) i z uwagi na brak wstrzymania obowiązku procedowania przez organy administracji publicznej SKO miało obowiązek rozpatrzyć wniesione przez Spółkę zażalenie, stanowiące środek ochrony prawnej przed niezgodnym z przepisami działaniem organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, dokonywana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że dopuszczalna jest sądowoadministracyjna kontrola postępowania przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. włącznie). Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.) jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 52 P.p.s.a.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia. Postanowienie to zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczącego poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzyga ono o istocie sprawy, nie jest to również postanowienie kończące postępowanie, nie przysługuje na nie prawo wniesienia zażalenia (zob. np. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r. sygn. II OSK 469/09, LEX nr 532205). Sąd pierwszej instancji słusznie zatem uznał skargę za niedopuszczalną. Zaskarżone postanowienie nie narusza również art. 45 Konstytucji RP. Ustawodawca ma bowiem prawo poddać kontroli sądowej jedynie część zdarzeń procesowych, mających wpływ na ochronę praw jednostki, nie naruszając przy tym istoty konstytucyjnego prawa do sądu. Skoro więc wniesienie skargi z innych przyczyn było niedopuszczalne (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.), odniesienie się do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących niewłaściwego zastosowania przez organ przepisów ustawy o COVID-19 było bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.