II SA/Rz 1372/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [....] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 5 września 2025 r. nr SKO.415/488/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -

II SA/Rz 1372/25 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] w K. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 5 września 2025 r. nr SKO.415/488/2025 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że 30 sierpnia 2024 r. do Kolegium wpłynął wniosek Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 24 maja 2023 r. nr: AR-P.6733.87.2023.MW5 w przedmiocie ustalenia na wniosek A. Sp. z o.o. z siedzibą w [....] lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Stacja bazowa telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną elektroenergetyczną linią zasilającą i kanalizacją kablową" na działce nr [...] obr. [...] w R. przy [...]. Kolegium pismem z 6 grudnia 2024 r. poinformowało wnioskodawcę, że brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrokiem z 24 kwietnia 2025 r. II SAB/Rz 26/25 WSA w Rzeszowie zakwestionował przyjętą przez Kolegium formę załatwienia wniosku Stowarzyszenia i w związku z tym: I. zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie do rozpoznania wniosku strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z dnia 30 sierpnia 2024 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddalił wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej; IV. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 5 września 2025 r. Kolegium - działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 24 maja 2023 r. W uzasadnieniu wskazało, że decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.) i jej przedmiotem było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową na działce nr [...] obr. [...] w R. przy [...]. Organ podkreślił, że inwestycja ta stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., dalej: u.g.n.), jako przedsięwzięcie związane z łącznością publiczną. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., odmowa wszczęcia postępowania następuje m.in. w sytuacji, gdy żądanie wnosi podmiot niebędący stroną albo gdy istnieją inne oczywiste przeszkody uniemożliwiające wszczęcie sprawy. Wnioskujące Stowarzyszenie, jako stowarzyszenie zwykłe działające na podstawie ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020 r., poz. 2261 ze zm.), jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., a zatem mogło wystąpić z żądaniem na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Możliwość taka uzależniona jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. zgodności żądania z celami statutowymi organizacji oraz istnienia interesu społecznego przemawiającego za jej udziałem w postępowaniu. Ciężar wykazania tych przesłanek spoczywa na organizacji społecznej. W ocenie Kolegium, Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego, ograniczając się do ogólnych twierdzeń o ochronie zdrowia, środowiska i praworządności. Podniesiono, że samo powołanie się na cele statutowe organizacji nie jest wystarczające, gdyż interes społeczny musi wynikać z konkretnych okoliczności danej sprawy. Organ zaznaczył również, że art. 31 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, ponieważ dopuszcza do udziału w postępowaniu podmiot który nie chroni własnego interesu prawnego, lecz powołuje się na interes ogólny. Z tego względu przesłanki zastosowania tego przepisu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Kolegium odniosło się także do argumentacji Stowarzyszenia dotyczącej negatywnego wpływu stacji bazowych telefonii komórkowej na zdrowie ludzi i środowisko. Wskazało, że z dniem 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), na mocy którego uchylono przepisy kwalifikujące instalacje radiokomunikacyjne jako przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu świadczy to o świadomej decyzji prawodawcy o rezygnacji z obowiązku uzyskiwania decyzji środowiskowych dla tego rodzaju inwestycji, co osłabia twierdzenia Stowarzyszenia o konieczności szczególnej ingerencji w interesie społecznym. Ponadto Kolegium wskazało, że w toku postępowania zakończonego decyzją z 24 maja 2023 r. organ I instancji dokonał obwieszczeń zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., publikując informacje o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Mimo tego nie wpłynęły protesty, uwagi ani sprzeciwy mieszkańców terenów sąsiednich. Brak reakcji lokalnej społeczności przemawiał przeciwko twierdzeniu, że inwestycja narusza szeroko rozumiany interes społeczny. Kolegium podniosło również, że subiektywne przekonanie organizacji o wadliwości decyzji nie może zastępować ustawowej przesłanki interesu społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowienia SKO w Rzeszowie z 5 września 2025 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że za żądaniem nie przemawia interes społeczny, mimo iż został on we wniosku szczegółowo uprawdopodobniony. Organ pominął całość przedstawionej argumentacji, a także wadliwie przyjął, iż organizacja społeczna musi interes społeczny udowodnić, podczas gdy wystarczające jest jego uprawdopodobnienie. Stowarzyszenie wskazało, że lokalna społeczność sprzeciwiała się inwestycji, jednak mieszkańcy nie mieli wiedzy o toczącym się postępowaniu administracyjnym, dlatego wcześniej nie składali pism. Na poparcie tych twierdzeń powołano publikacje medialne opisujące protesty mieszkańców. Podniesiono także, że po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wniesiono odwołanie, a WSA w Rzeszowie wyrokiem z 7 maja 2025 r. II SA/Rz 2/25 uchylił decyzję Wojewody umarzającą postępowanie odwoławcze, co zdaniem skarżącego potwierdza rzeczywiste kontrowersje społeczne związane z inwestycją. Skarżący podniósł również, że ochrona zdrowia ludzi (w tym dzieci) oraz środowiska naturalnego znajduje umocowanie w art. 68 ust. 4 oraz art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie Stowarzyszenia niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów, która pozbawiałaby organizacje społeczne możliwości przeciwdziałania inwestycjom mogącym powodować szkody zdrowotne lub środowiskowe. Wskazano, że stacje bazowe emitują pola elektromagnetyczne, które wg części badań naukowych mogą wywoływać negatywne skutki zdrowotne, jak bóle głowy, bezsenność, zaburzenia neurologiczne czy zwiększone ryzyko chorób nowotworowych. Na poparcie stanowiska powołano m.in. publikacje Parlamentu Europejskiego, opinie naukowców oraz wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2019 r. II SA/Kr 317/19, w którym wskazano, że stacja bazowa jest budowlą szczególnego rodzaju mogącą szkodliwie wpływać na zdrowie ludzi. Stowarzyszenie argumentowało ponadto, że jego działania służą nie tylko ochronie środowiska i zdrowia, lecz także ochronie praworządności. Wskazano, że jeśli istnieje podejrzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, organizacja społeczna powinna mieć możliwość inicjowania postępowania nadzorczego. Podniesiono, iż organ błędnie przyjął, że wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy w rzeczywistości zmierzał do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Na poparcie swojej argumentacji skarżący powołał wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2025 r. VIII SA/Wa 3/25, w którym wskazano, że organizacja społeczna ubiegająca się o udział w postępowaniu nie musi wykazywać interesu społecznego w sposób ścisły, lecz jedynie go uprawdopodobnić, a działania nakierowane na ochronę zdrowia i środowiska mieszczą się w zakresie tego pojęcia. Zdaniem Stowarzyszenia, skoro jego działalność zmierza do ochrony ludności przed potencjalnie szkodliwym oddziaływaniem promieniowania elektromagnetycznego oraz do zapewnienia zgodności działań organów z prawem, to oczywistym jest, że za jego żądaniem przemawia interes społeczny. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie SKO z 5 września 2025 r. nr SKO.415/488/2025, którym Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. [...] z 24 maja 2023 r. nr AR-P.6733.87.2023.MW5 o ustaleniu na wniosek A. Sp. z o.o. z/s w [...] lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Stacja bazowa telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną elektroenergetyczną linią zasilającą i kanalizacją kablową" na działce nr [...] obr. [...] w R. przy [...]". Zdaniem SKO, Stowarzyszenie nie wykazało wystąpienia przesłanki posiadania interesu społecznego w sprawie objętej jego żądaniem, a o jej spełnieniu nie przesądza subiektywne przekonanie organizacji społecznej nt. wadliwości postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poddawszy zaskarżone postanowienie kontroli w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawą zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 /tj. żądanie wszczęcia postępowania/, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, umożliwiając tym samym oddzielenie pierwszego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozstrzygania o żądaniu strony. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie wniosku. W sytuacji więc gdy spełnione zostaną przesłanki o jakich mowa w tym przepisie, organ administracji nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ograniczając się do formalnej odmowy wszczęcia postępowania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie nie budzi wątpliwości stanowisko, że krąg stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie musi być identyczny z tym, jaki przyjęto w postępowaniu, w którym tę decyzję wydano. To przedmiot badanej decyzji określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2020 r. I OSK 1892/19). Postępowanie wywołane złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej (żądania o wszczęcie z urzędu postępowania w tym przedmiocie) toczy się w trybie nadzwyczajnym, na który składają się dwie fazy: faza wstępna (obejmująca badanie, czy wszczęcie postępowania nieważnościowego jest dopuszczalne, w tym czy żądanie wniesione zostało przez legitymowany do tego podmiot oraz czy wskazano podstawę z art. 156 § 1 k.p.a.) oraz faza właściwa (w toku której podlega wyjaśnieniu, czy przesłanka stwierdzenia nieważności rzeczywiście wystąpiła). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w kontekście treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p) przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wnioskodawca oraz właściciel lub wieczysty użytkownik terenu na którym ma być realizowana inwestycja. Legitymacja procesowa innych podmiotów oceniana jest na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 28 k.p.a., wg którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny i obowiązek. Co do zasady więc stronami postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są także podmioty będące właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością objętą lokalizacją. Inne podmioty, do których należą nieruchomości położone w dalszej odległości, są stronami tylko w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie oddziałuje bądź może oddziaływać na ich nieruchomości (tak m.in. wyrok NSA z 11 maja 2011 r. II OSK 804/10). Nieco inna sytuacja zachodzi w przypadku organizacji społecznej, za którą należy uznać skarżące Stowarzyszenie; stosownie do art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Mając na uwadze cele działalności Stowarzyszenia określone w jego Regulaminie (m.in. ochrona środowiska i zdrowia publicznego, monitoring i działania mające na celu ograniczenie czynników szkodliwych oraz potencjalnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia publicznego – w tym elektromagnetycznych i radiacyjnych, przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz ustawą Prawo budowlane, w tym masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń wytwarzających lub mogących wytwarzać czynniki szkodliwe lub potencjalnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia publicznego - w tym pola elektromagnetyczne i infradźwięki, a także przeciwdziałanie budowie instalacji, masztów antenowych i innych przedsięwzięć przyczyniających się do wytwarzania lub wytwarzających jakiekolwiek czynniki oddziałujące na środowisko i zdrowie publiczne – jeżeli nie istnieją niezbite dowody ich nieszkodliwości) – należy uznać, że pozostają one w zbieżności z przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Prezydenta M. [...] z 24 maja 2023 r. i z tego względu potencjalnie mogło ono wnioskować o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jeżeli takie zostałoby wszczęte. We wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Kolegium wskazało także podstawę prawną swego żądania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od powyższego Sąd podziela wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko SKO, że Stowarzyszenie nie wykazało wystąpienia przesłanki posiadania interesu społecznego w sprawie objętej jego żądaniem. Istnienie tego interesu Stowarzyszenie oparło na twierdzeniu, że okoliczni mieszkańcy i lokalna społeczność – sprzeciwiający się realizacji inwestycji - nie mieli wiedzy o toczącym się postępowaniu administracyjnym o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu, twierdzenia te jawią się jako całkowicie bezzasadne. Jak stanowi przywoływany już wyżej art. 53 ust. 1 u.p.z.p., "o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o wydanych w jego toku postanowieniach oraz o decyzji kończącej to postępowanie strony zawiadamia się w drodze udostępnienia zawiadomienia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego organ prowadzący postępowanie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (...). Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się w sposób, o którym mowa w art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego". Jak wynika z akt administracyjnych sprawy zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta M. [...] z 24 maja 2023 r., do publicznej wiadomości – poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń oraz udostępnienie w BIP – podane zostały obwieszczenia o wszczęciu postępowania z 6 kwietnia 2023 r., jak i o wydaniu tej decyzji z 24 maja 2023 r. Wszystkie zainteresowane podmioty mogące być uznane za strony postępowania miały zatem obiektywną możliwość powzięcia wiedzy o toczącym się postępowaniu i wzięcia w nim udziału. Z tego względu brak jest zdaniem Sądu jakichkolwiek uzasadnionych podstaw przemawiających za uznaniem, że do wydania 24 maja 2023 r. przez Prezydenta M. [...] decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego doszło z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji by skarżące Stowarzyszenie mogło z tego wywieść interes społeczny przemawiający ze wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji i warunkujący dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu. Reasumując, za prawidłowe należało uznać stanowisko SKO, które w przypadku skarżącego Stowarzyszenia odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 24 maja 2023 r. i uznania go za stronę z powołaniem się na brak wykazania przez nie uzasadniającej to przesłanki interesu społecznego. Ubocznie odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi wskazujących na wadliwość wydanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego należy wskazać, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyrażone w tym zakresie stanowisko SKO nie ma jednak wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, skoro główną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji był opisany wyżej brak po stronie Stowarzyszenia interesu społecznego. Be znaczenia w sprawie pozostawał także zarzut, że wniosek Stowarzyszenia z 30 sierpnia 2024 r. zmierzał do stwierdzenia wydania decyzji z 24 maja 2023 r. z naruszeniem prawa i nie obejmował stwierdzenia jej nieważności, skoro to ostatnie żądanie – jako dalej idące – wyraźnie zostało wyartykułowane w jego treści. Z podanych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.