II SA/Gl 1543/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwów E. D., M. K., E. O., M. G. i U. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 listopada 2025 r. nr SKO.UL/41.7/419/2025/14536/AMak w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciwy.

Decyzją z 25 sierpnia 2025 r. nr [...] Prezydent Miasta M., po rozpatrzeniu wniosku P. z siedzibą w W., orzekł o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja narusza wymogi art. 53 ust. 3 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym mowa, iż właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. W ocenie organu tymi przepisami jest art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym projektowana budowa nie zapewnia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich - ze względu na swoje potencjalne uciążliwe oddziaływanie, planowana inwestycja utrudni dotychczasowe użytkowanie terenów sąsiednich oraz spowoduje spadek ich wartości. Równocześnie inwestycja narusza art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym mowa iż do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym m.in. sprawy ładu przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 2 stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne krajobrazowe, a także potrzeby interesu publicznego. Przepis art. 2 pkt 1, pod pojęciem "ład przestrzenny" definiuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Usytuowanie wieży o wysokości 26,30 m od poziomu terenu, pośród zdecydowanie niskiej zabudowy jednorodzinnej stanowić będzie istotną dominantę wysokościową w otaczającym krajobrazie, tym samym zmieni charakter przestrzeni poprzez wprowadzenie elementów niezwiązanych z jej mieszkalnym charakterem. Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor zarzucając organowi administracji naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 9) oraz 10) u.p.z.p. poprzez nieruszenie zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli polegające na braku rozważenia przez organ potrzeby interesu publicznego oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej w M.: - art. 9 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niewskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; - normy art. 2 i art. 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 roku, nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nie działanie przez Prezydenta Miasta M. w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa, nie stanie na straży zasady praworządności oraz prowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało to zaufania obywateli do organów Państwa, - art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, - art. 51 ust. 1 od 1) do 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie polegające na braku ustalenia czy przedmiotowa inwestycja celu publicznego ma znaczenie gminne, powiatowe, wojewódzkie czy krajowe oraz czy znajduje się na terenie zamkniętym, - art. 1 ust. 2 pkt 9) oraz 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy potrzeb interesu publicznego oraz potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ wykaże niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa. Takimi odrębnymi przepisami mogą być zarówno inne przepisy u.p.z.p., jak i przepisy innych ustaw, w tym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności dotyczące celów publicznych, jak i ustawy o drogach publicznych - o ile nakładają one określone ograniczenia. Jednocześnie jak podnosi się w doktrynie, przepisu tego nie można rozumieć jako obowiązku organu odmawiającego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do wskazania jednoznacznego przepisu stanowiącego ograniczenie lub uwarunkowanie uniemożliwiające wydanie decyzji. Konieczność odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego może wynikać choćby z braku W ocenie SKO wskazane przez Prezydenta Miasta M. naruszenie przepisów odrębnych to jest Prawa budowlanego (art. 5 ust. 1 pkt 9) nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia wnioskowanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Normy prawa budowlanego są oceniane wyłącznie w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę lub przyjęcia zgłoszenia. Nie mogą one stanowić podstawy analizy w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy czy też w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu wskazano, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji przeanalizuje możliwość wydania wnioskowanej decyzji w aspekcie zgodności z przepisami odrębnymi, mając na uwadze powyżej przedstawione wytyczne. Kolegium podzieliło również zarzuty podniesione w odwołaniu odnośnie naruszenia art. 79a k.p.a. Zwróciło uwagę, że w przypadku potwierdzenia przez organ I instancji naruszenia braku spełnienia przestanek z art. 54 lub ograniczenia możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art, 56 u.p.z.p., zgodnie z zasadą zaufania (art, 8 k.p.a.) oraz art. 79a k.p.a. organ administracji publicznej prowadzący postępowanie winien pouczyć inwestora o możliwości np. modyfikacji wniosku w taki sposób, aby finalnie miał możliwość uzyskania pozytywnej decyzji, Sprzeciwy od tej decyzji wnieśli M. G., M. K., E. O., U. S., E. D. Zostały one sformułowane w bardzo zbliżony sposób i zaakcentowano w nich nieuwzględnienie stanowiska społeczności lokalnej. W konsekwencji zarzucono SKO naruszenie: 1) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, schematyczny i nie zawierający pełnej analizy materiału dowodowego, 2) art 50 oraz art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie powierzchownej i niepełnej oceny przesłanek wynikających z art. 50 i 54 u.p.z.p. bez analizy w sposób rzetelny ustaleń organu I instancji, 3) art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ własnej merytorycznej oceny sprawy, zamiast ograniczyć się do kontroli legalności decyzji organu I instancji, naruszając zasadę dwuinstancyjności; 4) art. 7, 8 i 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nie zapewniło stronie pełnej informacji o podstawach rozstrzygnięcia i nie uwzględniło zarzutów podnoszonych w pismach stron postępowania ani nie dokonało oceny ich wpływu na interes prawny stron; 5) art. 11 k.p.a. poprzez brak pełnej argumentacji i niewłaściwe uzasadnienie, 6) art. 138 § 2 k.p.a. Odpowiadając na sprzeciwy organ administracji wniósł o ich oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: - "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. W rozstrzyganej sprawie bezsporne jest, że planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r. poz. 538, dalej "u.p.z.p."). Z uwagi na fakt, iż na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, niezbędne do jej realizacji jest uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać - między innymi - określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przedmiotowe informacje są niezbędne do przeprowadzenia przez organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych - art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Przy czym w myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Co istotne, przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia zatem legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości. Co także istotne, decyzja lokalizacyjna nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji robót budowlanych. Przed ich rozpoczęciem inwestor musi uzyskać zgodę na wykonanie tych robót w formie przewidzianej w przepisach Prawa budowlanego. Wszystkie szczegóły techniczne planowanej inwestycji i jej zgodność z przepisami Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych (w tym techniczno-budowlanych) ocenia organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę - co należy podkreślić także w aspekcie ochrony osób trzecich. Z tego względu ochrona osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym nie może być całościowa i nie może podejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach prawidłowo zastosowało w sprawie rozstrzygnięcie kasatoryjne. Organ I instancji odmawiając lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób ogólny powołał się na przepisy prawa budowlanego, czego jak wyżej wskazano nie wolno mu było zrobić. Ocena zgodności zamierzenia pod tym kątem jest możliwa dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego (w ramach uzyskiwania odpowiedniej zgody budowlanej – pozwolenia lub zgłoszenia). Organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego w zakresie istnienia przesłanek, o których mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem "właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Tu warto organowi I instancji wskazać, że przepisami "odrębnymi" mogą być w takim przypadku między innymi przepisy ustaw: z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z dnia 28 września 1991 r. o lasach, z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i wiele innych aktów prawnych. Dopiero wykazanie, że inwestycja celu publicznego narusza konkretny przepis "odrębny" daje podstawę odmowy ustalenia lokalizacji tego typu przedsięwzięcia. Reasumując. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta M. dlatego że ten ostatni odmówił lokalizacji inwestycji celu publicznego bez wykazania sprzeczności zamierzenia z przepisami "odrębnymi". Można odnieść wrażenie, że organ I instancji w ogóle zaniechał przeprowadzenia postępowania w zakresie wskazanym w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W ocenie Sądu organ I instancji naruszył prawo poprzez niezastosowanie w sprawie również rozwiązania przewidzianego w art. 79a k.p.a. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwów należy uznać, że są one nieuzasadnione. I tak: - przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej ze względu na sprzeciw społeczny, - SKO prawidłowo orzekło kastoryjnie. Jedyną możliwością w sprawie, skoro organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w prawem wymaganym zakresie, było uchylenie decyzji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, - uzasadnienie decyzji SKO w sposób jasny i precyzyjny wyjaśniło motywy organu, - bez wątpienia nie jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania okoliczność, że organ odwoławczy dokonał ponownej oceny sprawy. Właśnie na tym dwuinstancyjność polega. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciwy. ----------------------- X -