II SA/Rz 1310/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi w postępowaniu autokontrolnym na postanowienie uzgadniające projekt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi na postanowienie uzgadniające projekt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn "Pozyskiwanie kruszywa z likwidacji odsypiska usytuowanego w korycie rzeki [...] km 247+100 do km 247+900 pod miejscowością [...]". Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz"), działając na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2020 r. poz. 283, z późn. zm.) – dalej: "ustawa środowiskowa", w piśmie z [...] marca 2020 r. nr [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") o zajęcie stanowiska wymaganego dla projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazującego na działanie w porozumieniu, ponieważ przedsięwzięcie to leży na terenie dwóch gmin: [...] i miasta [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Prezydent uzgodnił projekt decyzji Burmistrza nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Postanowienie to doręczono stronom postępowania, w tym A. – w dniu [...] kwietnia 2020 r. oraz B. – w dniu [...] kwietnia 2020 r. B. z zachowaniem trybu i terminu wniosło zażalenie na ww. postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r. Natomiast A. (dalej: "skarżący") wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. zwróciło się do Prezydenta Miasta [...] o uzupełnienie w trybie art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", postanowienia z dnia [...] marca 2020 r. co do rozstrzygnięcia poprzez określenie jakiej części przedsięwzięcia dotyczy uzgodnienie. Z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] wynika, że organ I instancji nie rozpatrzył wniesionego żądania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia B., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r. Uwzględniając skargę A., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]: I. uchyliło własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; II. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] o uzgodnieniu projektu decyzji. Kolegium podało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zażalenie na postanowienie Prezydenta zostało rozpatrzone przedwcześnie. Kolegium rozpoznało zażalenie B. pomijając okoliczność, że z zachowaniem terminu A. wystąpiło do organu I instancji o uzupełnienie postanowienia. Kolegium rozpoznając zażalenie B. i utrzymując w mocy postanowienie Prezydenta z [...] marca 2020 r. pozbawiło zatem skarżącego udziału w postępowaniu zażaleniowym. Wobec powyższego, postanowienie Kolegium z dnia [...] czerwca 2020 r. wydano z naruszeniem prawa, a zarzuty skargi w tym zakresie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Kolegium podało, że przedsięwzięcie bezspornie leży na terenie dwóch gmin: [...] i miasta [...], a organem właściwym do wydania wnioskowanej decyzji jest Burmistrz, bowiem na terenie tej gminy znajduje się największa część terenu, na którym ma być zlokalizowane przedsięwzięcie. Zarzut dotyczący konieczności uwzględnienia całkowitej powierzchni działek w celu ustalenia właściwości miejscowej organu nie jest zasadny. Odnosząc się do potencjalnej wadliwości projektowanej decyzji Kolegium podkreśliło, że w związku ze wskazanym charakterem współdziałania organów (nie jest to uzgodnienie), nie może być w tym postępowaniu prowadzona ocena prawidłowości projektu. Nie można na tym etapie kwestionować przyszłej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż działanie takie zastępowałoby etap odwoławczy od decyzji, która zostanie wydana w przyszłości. Nie podlegają zatem rozpoznaniu w postępowaniu zażaleniowym te elementy zażalenia, które dotyczą prawidłowości opracowania projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarzuty tego rodzaju mogą zostać skutecznie podniesione w postępowaniu odwoławczym od decyzji Burmistrza, która zostanie wydana w postępowaniu głównym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z naruszeniem art. 54 § 3 P.p.s.a., gdyż skarga A. [...] sierpnia 2020 r. nie została uwzględniona w całości. Skarżący wniósł też o uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania w wysokości uiszczonego wpisu sądowego - 200 zł. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: I. art. 54 § 3 P.p.p.a., ponieważ skarga nie została uwzględniona w całości, bowiem skarżący żądał uchylenia w całości także postanowienia organu l instancji z [...] marca 2020 r., podczas gdy w postanowieniu organu odwoławczego, to postanowienie organu I instancji zostało utrzymane w mocy, II. art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez rozpatrzenie zażaleń wniesionych przez skarżącego oraz B. bez należytego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy oraz z pominięciem niektórych, istotnych zarzutów zawartych w tych zażaleniach, w związku z: – art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej, – niewyjaśnieniem kwestii, gdzie znajduje się największa część omawianego przedsięwzięcia - nie uwzględniono powierzchni położonej w mieście [...] - gdzie ma być wykonana nakazana w projekcie środowiskowych uwarunkowań kompensacja przyrodnicza (wykaszanie jednej z wysp) na zbiorniku powstałym po zakończeniu odkrywkowej eksploatacji złóż siarki, – nierozpatrzeniem zarzutu dotyczącym braku odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia l instancji z [...] marca 2020 r. do wyżej poruszonej kompensacji przyrodniczej, w szczególności w zakresie czy dla terenu tej kompensacji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz - jeżeli istnieje - czy zabieg ten jest zgodny z tym planem, – nierozpatrzeniem zarzutu, że w postanowieniu l instancji nie poruszono także zagadnienia składowania wydobytego z odsypiska z Wisły kruszywa na prawym brzegu tej rzeki w [...], jednostce należącej do miasta [...], III. art. 64 § 2 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy odstąpił od obligatoryjnego wezwania skarżącego do uzupełnienia istotnego braku formalnego zawartego w zażaleniu z dnia [...] sierpnia 2020 r., gdyż zażalenie nie zostało podpisane przez osobę umocowaną do reprezentowania skarżącego na zewnątrz, co może stanowić przesłankę dla stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 25 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 oraz art. 126 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie niniejszy wyrok wydał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie tak z przyczyn w niej wywiedzionych jak i tych które Sąd uwzględnił z urzędu. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 54 § 3 P.p.s.a Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Taka treść przywołanego przepisu oznacza, że warunkiem skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 843/19 dostępny w cbosa). Ponadto w orzecznictwie akcentuje się, że koniecznym elementem sentencji decyzji autokontrolnej jest wskazanie w treści decyzji, że uchylane rozstrzygnięcie było (nie było) dotknięte wymienionymi w przepisie wadami. Organ wydając decyzję czy jak w rozpoznawanej sprawie postanowienie autokontrolne bezwzględnie winien przesądzić w sentencji, czy naruszenia prawa popełnione przy wydawaniu uchylanej decyzji miały charakter zwyczajny, czy kwalifikowany, ewentualnie, że działano bez podstawy prawnej. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że decyzja autokontrolna obarczona jest wadą, a Sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na decyzję autokontrolną, zobowiązany jest do jej uchylenia (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 885/19 dostępny w cbosa). Przywołanie stanu prawnego obowiązującego w rozpoznawanej sprawie oraz stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych jest niezbędne, gdyż mocą zaskarżonego postanowienia organ wyższego stopnia uwzględnił wniesioną skargę do sądu administracyjnego i wydał nowe rozstrzygnięcie w sprawie. Procedując w sposób wyżej opisany, wydaje się, że Kolegium miało na celu usunięcie z obrotu prawnego własnego postanowienia obarczonego naruszeniem prawa procesowego wobec pozbawienia skarżącego A. prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. Skarżące A. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. w trybie art. 111 K.p.a. wystąpiło o uzupełnienia ww. postanowienia Prezydenta Miasta [...], który został rozpatrzony negatywnie postanowieniem tego organu z dnia [...] lipca 2020 r. Stosownie do art. 111 § 2 K.p.a. w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Z mocy art. 126 K.p.a. Przepis art. 111 K.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień, z tym zastrzeżeniem, że wydaje się postanowienie. W aktach administracyjnych tak sprawy o sygn. akt II SA/Rz 994/20 jak i rozpoznawanej sprawy o sygn. akt II SA/Rz 1310/20 brak jest postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. o odmowie uzupełnienia postanowienia oraz potwierdzenia doręczenia skarżącemu tego postanowienia. Brak ten uniemożliwił weryfikację daty rzeczywistej daty wniesienia zażalenia, wobec ogólnego stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (str. 2), że zażalenie wniesiono w terminie. Kolegium podało, że termin do złożenia zażalenia przez A. na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r. [...] rozpoczął bieg [...] sierpnia 2020 r. W skardze do sądu skarżące A. zwraca uwagę, że zażalenie z dnia [...] sierpnia 2020 r. podpisała osoba nieposiadająca umocowania do reprezentowania A. na zewnątrz, co nie zostało zauważone przez Kolegium. Zażalenia A. z dnia [...] sierpnia 2020 r., na które wskazuje Kolegium w uzasadnieniu postanowienia autokontrolnego również brak jest w aktach administracyjnych sprawy. W tym miejscu należy też zwrócić uwagę na zbieżność czasową złożenia skargi przez skarżące A. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 994/20 z terminem do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020r., który zaczął biec też [..] sierpnia 2020 r. Zatem stan faktyczny sprawy Kolegium znało, gdyż rozstrzygnięcia wyżej opisane były wydawane od czerwca 2020 r. do sierpnia 2020 r. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązkiem Kolegium było przekazanie skargi Sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. W przedstawionym zakresie Sąd stwierdził częściowy brak akt administracyjnych, a właśnie nierozpatrzenie zażalenia skarżącego A. było okolicznością warunkującą zastosowanie autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 P.p.s.a. Ponadto brak dowodu przekazania przez Prezydenta Miasta [...] zażalenia z dnia [...] sierpnia 2020 r. do Kolegium. Nie budzi w stanie faktycznym sprawy, że postanowienie Kolegium z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] r. było postanowieniem ostatecznym, a złożenie po tej dacie zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r. nie mogło być już rozpatrzone w toku instancji. Kolegium w uzgodnieniu ze skarżącym A. winno było rozważyć, czy owo zażalenie skarżącego nie jest w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, poprzez pozbawienie prawa do złożenia zażalenia. Tak się jednak nie zdarzyło, a Kolegium błędnie przyjęło, że nierozpatrzenia zażalenia może być naprawione w postępowaniu autokontrolnym. Bezsporne jest też, że skarżące A. korzystało z trybu ponaglenia z art. 37 § 1 K.p.a. wobec zwłoki w rozpatrzeniu wniosku o uzupełnienie sentencji postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r., zakończone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] stwierdzającym, że Prezydent Miasta [...] nie dopuścił się bezczynności. Postanowienie Kolegium wydane na skutek ponaglenia A. nosi datę późniejszą ([...].07.2020r.) niż postanowienie Kolegium ([...].06.2020r.) o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r., to z uwagi na tę różnicę czasową termin do wniesienia zażalenia dla A. otworzył się, gdy postanowienie, którego dotyczył wniosek o uzupełnienie sentencji postanowienia organu I instancji było już ostateczne w instancyjnym toku postępowania. Podkreślić należy, że istotą art. 54 § 3 P.p.s.a. nie jest eliminowanie z obrotu prawnego wadliwych decyzji, czy postanowień administracyjnych, lecz uwzględnienie skargi wniesionej do sądu administracyjnego na etapie przedsądowym, a zatem przez sam organ administracji publicznej. Przy czym przepis dający taką możliwość zakłada określone rygory to znaczy, że organ administracji publicznej musi uwzględnić wniesioną skargę w całości, a zatem musi uznać za zasadne zawarte w skardze zarzuty, podstawę prawną i wnioski. W rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło uwzględnienie skargi, ponieważ jedyną podstawą uwzględnienia skargi przez Kolegium w postępowaniu autokontrolnym uczyniono to, że nie rozpoznało jednego z wniesionych zażaleń, a ponadto Kolegium podtrzymało swoje rozstrzygnięcie zawarte w uchylonym w ramach autokontroli postanowieniu z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] (pkt 1 zaskarżonego postanowienia). Powyższa okoliczność skutkuje tym, że Kolegium działało z naruszeniem art. 54 § 3 P.p.s.a., co stanowi przesłankę uwzględnienia skargi z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż naruszono przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy dostrzec, że zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a. Kolegium było zobowiązane do jednoczesnego wypowiedzenia się, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie analiza rozstrzygnięcia Kolegium nie daje podstaw dla uznania, że organ wypowiedział się w tym zakresie. Mając na uwadze rodzaj uchybień, których dopuściło się Kolegium, Sąd pominął merytoryczną oceną pozostałe zarzuty podniesionych w skardze. W tym samym dniu Sąd uwzględnił skargę A. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 994/20 na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia opisanego na wstępie. W przypadku uprawomocnienia się wydanych w dniu [...] kwietnia 2020 r. wyroków przez WSA w Rzeszowie powstanie taki stan, że w obrocie prawnym pozostanie postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2020r., a Kolegium będzie zobowiązane do rozpatrzenia dwóch zażaleń kierując się oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z uzasadnień do spraw o ww. sygnaturach. W ponownie prowadzonym postępowaniu niezbędnym będzie uzupełnienie akt administracyjnych o brakujący materiał dowodowy przedstawiony w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a.