II SA/Rz 130/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi C. sp. j. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 24 listopada 2025 r. nr SKO.4123/7/2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej C. sp. j. w L. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Marszałek Województwa Podkarpackiego, działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1490 ze zm. - dalej: "u.t.d."), po rozpoznaniu wniosku Marszałka Województwa [,,,], postanowieniem z dnia 16 czerwca 2025 r. nr DT-II.8070.3.29.2025.AB uzgodnił udzielenie pozwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii [...] dla przedsiębiorcy F. Sp. z o.o. w W.. W dniu 23.06.2025 r. zażalenie na to postanowienie złożyła C. Sp.j. z/s w L. (dalej: "Spółka", "Strona skarżąca"). Wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych. Zarzuciła brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie sprawdzenia czy projektowana linia spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym a także czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności. Ponadto poprzez brak sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych na terenie województwa podkarpackiego. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2025 r. nr SKO.4123/7/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium"), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. SKO powołując się na art. 28 k.p.a. wywiodło, że Skarżąca spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia przez Marszałka Województwa Podkarpackiego udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii [...] dla przedsiębiorcy F. Sp. z o.o. Kolegium wskazało, że Spółka swój interes prawny upatruje w art. 22a ust. 2 lit. a u.t.d. podnosząc, że projektowana linia będzie stanowić zagrożenie dla już istniejącej linii regularnej obsługiwanej przez żalącą się Spółkę na odcinku [...]. Kolegium wyjaśniło, że adresatem ww. normy jest wyłącznie organ właściwy dla siedziby lub miejsca zamieszkania przedsiębiorcy. Natomiast organ współdziałający w ramach kompetencji może wpływać na załatwienie tej sprawy, ale jedynie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania, nie może wkraczać we właściwość, zadania i kompetencje organu głównego. Powyższe prowadzi do wniosku, że przedmiotem uzgodnienia nie są aspekty rynkowe i finansowe związane z rozpoczęciem wykonywania przewozów na danej linii komunikacyjnej, ale wyłącznie przebieg projektowanej linii komunikacyjnej na terenie województwa, którego dotyczy uzgodnienie. Natomiast sprawdzenie czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów. To ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO podkreśliło, że uzgodnienie linii komunikacyjnej dokonane przez Marszałka Województwa Podkarpackiego zaskarżonym postanowieniem odnosi się wyłącznie do obejmującego obszar własnej właściwości tj. województwa podkarpackiego. Żaląca się Spółka wskazuje, że projektowana przez F. Sp. z o.o. linia regularna [...] stanowić będzie zagrożenie dla już istniejącej linii regularnej, obsługiwanej przez Spółkę C. Sp.j. w L. na odcinku [...], która nie obejmuje w żadnym zakresie obszaru województwa podkarpackiego. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że środek zaskarżenia został złożony przez podmiot który nie posiada legitymacji do jego złożenia a tym samym stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia. C. Sp.j. z/s L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wyżej opisane postanowienie i wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że Skarżąca nie jest stroną postępowania, gdyż nie wykazała interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu. Zdaniem Spółki interes ten posiada i powinna zostać uznana za stronę postępowania głównego prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] i powinien jej przysługiwać status strony także w postępowaniu uzgodnieniowym. W uzasadnieniu Skarżąca Spółka podała, że na podstawie art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a) u.t.d. określony przewoźnik może skutecznie żądać ochrony swego interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób innemu, konkurencyjnemu na tej samej linii podmiotowi – zyskując tym samym status strony postępowania. Zarzuciła, że organ nie uwzględnił najnowszej i ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, na mocy której przyznano jej status strony w postępowaniu uzgodnieniowym. Spółka wykazała, że od czasu rozpoczęcia realizacji przewozów przez F. Sp. z o.o. na linii obsługiwanej przez Skarżącą Spółkę utraciła ona rentowność. Przedstawiła niezbite dowody w przedmiotowej sprawie w postępowaniu głównym prowadzonym przez Marszałka Województwa [...] oraz w postępowaniu uzgodnieniowym, tj. wykazała, że wydane zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] dla Spółki F. stanowić będzie zagrożenie dla już istniejącej linii regularnej [....]-[...] realizowanej od 2015 r. przez C. Sp.j. (przestawiła sprawozdanie finansowe, ekspertyzę ekonomiczną z badania ksiąg podatkowych). Strona zarzuciła dokonanie przez Kolegium nierzetelnej analizy porównania linii komunikacyjnej. Organ nie dopatrzył się, że obsługiwana przez nią trasa jest styczna (pokrywa się) na odcinku [...] z trasą [...]. Kolegium nie dostrzegło, że projektowana i obecnie realizowana przez F. Sp. z o.o. linia komunikacyjna jest znacznie dłuższa i posiada faktyczny przebieg [...] i stworzyła zagrożenie ekonomiczne dla całej, już istniejącej linii regularnej na trasie [...], obsługiwany przez skarżącą. Skarżąca na poparcie swego stanowiska powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych, w których w tym samym stanie prawnym i identycznym stanie faktycznym dotyczącym tych samych stron postępowania została uznana za stroną i przyznano ten status. Różnica dotyczyła tylko linii komunikacyjnej, której dotyczyło postępowanie główne prowadzone przez Marszałka Województwa [...]. Strona zarzuciła, że Kolegium nie wyjaśniło podstaw i przyczyn swojego stanowiska o braku uznania jej za stronę postępowania. Spółka wskazała, że zagrożenie dla istniejących linii przewozowych stanowić może potencjalnie każda nowoutworzona linia obsługująca tą samą trasę. Każde nowe połączenie na tej samej linii będzie miało wpływ na rentowność linii istniejącej, z tym że ocenie z punktu widzenia zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. podlega stopień tego wpływu. Organ administracji zobowiązany jest zatem w postępowaniu o zezwolenie na uruchomienie i prowadzenie nowej linii regularnej na trasie, która jest obsługiwana w tym samym czasie przez inne linie ocenić, czy wpływ wywierany przez nowoprojektowaną linię nie będzie miał charakteru niszczącego (stanowiącego zagrożenie dla linii istniejącej). Zdaniem Skarżącej posiada ona interes prawny i przysługuje jej status strony na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. w postępowaniu o wydanie zezwolenia oraz wszystkich postępowaniach uzgodnieniowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2026 r. F. Sp. z o.o. zwróciła się o oddalenie skargi. Podzieliła w całości stanowisko SKO wyrażone w sprawie i podkreśliła, że Skarżąca Spółka nie wykonuje przewozów na terenie województwa podkarpackiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest postanowienie, które zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Na podstawie pierwszego z wymienionych przepisów organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do zażalenia (na mocy art. 144 k.p.a.). Przedmiotem zażalenia skarżącej Spółki w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia 16 czerwca 2025 r., wydane w oparciu o art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o transporcie drogowym. Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Zgodnie natomiast z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Wskazać przy tym należy, że postępowanie, o którym mowa w art. 106 k.p.a., nie jest samodzielnym postępowaniem, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją. Stroną tego postępowania jest strona postępowania głównego. Zgodnie z art. 106 § 2 K.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. W związku z treścią tego przepisu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., sygn. II OSK 2538/10 wyrażone zostało stanowisko, zgodnie z którym to organ załatwiający sprawę, a nie organ współdziałający w wydaniu decyzji, co do zasady określa krąg osób, które będą stroną postępowania przed organem współdziałającym w wydaniu decyzji. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dopuszczalne jest badanie w postępowaniu uzgodnieniowym, czy biorą w nim udział wszystkie strony. Wiąże się to np. z okolicznością nieumyślnego pominięcia niektórych podmiotów przez organ prowadzący postępowanie główne. Wówczas w przypadku zgłoszenia się takiego podmiotu, organ uzgadniający jest zobowiązany do zbadania, czy osoba taka jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt III OSK 4783/21 wskazał, że co do zasady stronami postępowania opiniującego będą strony postępowania głównego oraz te podmioty, które w trakcie postępowania wykażą się interesem prawnym. Chodzi tu o procesową gwarancję zapewnienia udziału wszystkim stronom, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, na potrzeby której wydawana jest opinia bądź uzgodnienie (podobnie NSA w wyroku z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt III OSK 4889/21). Zatem fakt, że organ prowadzący postępowanie główne nie zaliczył któregoś z podmiotów do kręgu stron, nie jest wystarczającą podstawą do odmowy uznania tej osoby za stronę postępowania uzgodnieniowego. W ocenie Sądu przeprowadzona przez Kolegium analiza interesu prawnego skarżącej Spółki jest wadliwa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, na podstawie których można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia danej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z danymi potrzebami (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. II GSK 2509/24 i powołany tam wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1559/06). W postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym takim przepisem prawa materialnego jest art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że w postępowaniu, o którym mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., tj. z wniosku o wydanie (lub zmianę) zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w którym jedną z badanych przez organ przesłanek jest okoliczność, czy wydanie (lub zmiana) zezwolenia obejmującego linię regularną stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, status strony mają również podmioty, które obsługują już te linie na podstawie udzielonych im zezwoleń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. II GSK 1423/18 oraz z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. II GSK 2509/24). W ostatnio powołanym wyroku, wydanym w sprawie tożsamej podmiotowo, gdzie o status strony ubiegała się skarżąca w niniejszej sprawie C. Sp.j. z/s w L., a postępowanie dotyczyło udzielenia F. S.A. zezwolenia na wykonywanie przewozów osób z krajowym transporcie drogowym, NSA podkreślił, że przez zagrożenie dla istniejących linii regularnych należy rozumieć zarówno zagrożenie finansowe (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu), zaś analiza tego zagrożenia dla już istniejących linii powinna uwzględniać konkretną sytuację rynkową, tj. istniejącą w realiach określonego miejsca i czasu, odnoszącą się do konkretnych przewoźników i organizowanych przez nich przewozów na tożsamej z projektowaną lub częściowo pokrywających się z nią liniach. Skoro bowiem funkcją przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym jest – wobec reglamentowania działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego – przeciwdziałanie niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji na rynku usług przewozowych, to za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że zagrożenie (narażenie na zagrożenie) dla już istniejącej linii przewozowej może stanowić każda nowoutworzona linia obsługującą tę samą trasę lub ten sam jej odcinek, której uruchomienie siłą rzeczy nie pozostaje bez wpływu na rentowność linii dotychczasowej. Ocena zaś stopnia tego wpływu powinna następować w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w sprawie wydania lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. W konsekwencji, w ocenie sądu przewoźnik uprawniony na podstawie właściwego zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie regularnego przewozu osób korzysta z przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób zainicjowanym przez inny podmiot zamierzający prowadzić taką działalność na tej samej trasie (lub trasie mającej odcinek styczny) i w tym samym czasie. W niniejszej sprawie skarżąca powołuje się na okoliczność, że wykonuje już przewozy osób w krajowym transporcie drogowym na odcinku [...], która pokrywa się w całości z linią, na którą F. Sp. z o.o. ubiega się o udzielenie zezwolenia w niniejszej sprawie. Za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych oprócz wnioskodawcy winien zostać uznany każdy podmiot prowadzący tego rodzaju legalną działalność na tej samej trasie w tym samym czasie. Ocena przesłanki "zagrożenia dla linii istniejącej" doprowadzić może do wydania decyzji uwzględniającej wniosek w przypadku braku zagrożenia lub odmawiającej wydania zezwolenia w razie potwierdzenia jego zaistnienia, natomiast nie może powodować ograniczenia kręgu stron postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. VI SA/Wa 414/24). Tym samym sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone już przez sądy administracyjne w innych postępowaniach zainicjowanych przez F. Sp. z o.o., w których przesądzony został – w bardzo zbliżonym stanie faktycznym – status C. Spółki Jawnej w L. jako strony postępowania (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. VI SA/Wa 414/24, od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. II GSK 2509/25, a także wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. VI SA/Wa 630/25, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2025 r., sygn. III SA/Łd 480/25 i sygn. III SA/Łd 481/25 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 27 listopada 2025 r., sygn. III SA/Lu 412/25 i z dnia 5 marca 2026 r., III SA/Lu 634/25). Pokreślić raz jeszcze należy, że status ten obejmuje całe postępowanie o udzielenie zezwolenia, a zatem także poszczególne jego stadia stanowiące postępowanie uzgodnieniowe. Tym samym argumenty F. S.A. wskazujące na fakt, że skarżąca spółka nie prowadzi działalności w zakresie przewozu osób na terenie województwa podkarpackiego, nie mogły zostać uwzględnione. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.