II SA/Rz 1298/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 21 lipca 2022 r. nr SKO.404.GG.860.32.2022 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego P. K. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ II instancji", "Organ odwoławczy) z 21 lipca 2022 r. nr SKO.404.GG.860.32.2022, utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z 25 marca 2022 r. nr RGP.6830.3.2021 wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W podstawie prawnej postanowienia Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 264 § 1, art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), a jego wydanie poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości, tj. działki nr [...], objętej KW [...], stanowiącej współwłasność A. I., G. K., B. M. i A. R. z działkami nr: [...] objętej KW [...] i nr [...] objętej KW [...] stanowiącymi własność P. K. Następnie Wójt Gminy [...] postanowieniem z 25 marca 2022 r. nr RGP.6830.3.2021 ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wskazanymi nieruchomościami na kwotę 4.190,00 zł, a obowiązkiem ich zapłaty obciążył: 1. współwłaścicieli działki nr [...], obręb [...] – A. I., G. K., B. M. i A. R. na łączną kwotę 2.095 zł, w tym na poszczególnych współwłaścicieli następująco: A. I. na kwotę 523,75 zł; G. K. na kwotę 523,75 zł; B. M. na kwotę 523,75 zł; A. R. na kwotę 523,75 zł; 2. właściciela działek nr [...] i nr [...], obręb [...], P. K. na łączną kwotę 2.095 zł Jednocześnie Organ I instancji ustalił termin zapłaty kosztów postępowania na dzień 30 kwietnia 2022 r. na konto Urzędu Gminy. W uzasadnieniu Wójt podał, że koszty wykonania operatu rozgraniczeniowego wyniosły 3.690 zł, natomiast koszty sporządzenia przez uprawnionego geodetę oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic oraz zgodności sporządzanych dokumentów w zakresie dokumentacji rozgraniczeniowej z przepisami wyniosły 500 zł. Obie faktury zostały opłacone przez Gminę [...]. Organ I instancji stwierdził także, że właściciele nieruchomości sąsiednich, graniczący z rozgraniczanymi nieruchomościami w punkcie, również brali udział w rozgraniczeniu, jednak nie jako strony postępowania a jedynie w roli uczestników postępowania. Właściciele działek sąsiednich graniczący w punkcie nie zostali obciążeni kosztami tego rozgraniczenia, ponieważ istniejący konflikt graniczny nie dotyczył ich nieruchomości. Obiektywna korzyść w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy mają wyłącznie właściciele nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...]. Od powyższego postanowienia P. K. (dalej: "Skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata złożył zażalenie, w którym zarzucił naruszenie: art. 262 § 1 w zw. z art. 264 § 1 k.p.a. w zw. z art. 152 - 153 k.c. oraz w zw. z art. 29 ust. 2 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: "P.g.i.k.") oraz naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i ustalenie kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia, celem ustalenia na gruncie linii granicznej pomiędzy działką nr [...] stanowiącą współwłasność A. I., G. K., B. M. i A. R. a działkami nr [...] i działką nr [...] stanowiącymi własność Skarżącego w łącznej kwocie 4.190,00 zł oraz o zobowiązanie do uiszczenia tych kosztów w całości współwłaścicieli działki nr [...] tj. A. I., G. K., B. M. i A. R.; o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej zobowiązania Skarżącego do uiszczenia kosztów postępowania w kwocie 2.095,00 zł do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania, z uwagi na okoliczność, że na przedmiotowe postanowienie zobowiązany P. K. składa zażalenie, w którym kwestionuje zasadność obciążenia go tą opłatą oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W wyniku rozpoznania złożonego przez Skarżącego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, opisanym na wstępie postanowieniem z 21 lipca 2022 r. nr SKO.404.GG.860.32.2022, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie koszty rozgraniczenia działki o nr ewid. [...] z działką ewid. nr [...] i z działką nr [...] wyniosły 4.190 zł. Zgodnie z uchwałą NSA sygn. I OPS 5/06 trudno byłoby pogodzić się ze stwierdzeniem, że interes prawny w sprawie posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania bądź strona, która jest w sporze. Ustalenie dla porządku prawnego prawidłowego przebiegu granicy leży w interesie każdej ze stron. SKO wskazało, że postępowanie rozgraniczeniowe obejmowało nieruchomości należące do: A. R., B. M., G. K., A. I. oraz do P. K., co wskazuje na obowiązek ponoszenia kosztów rozgraniczenia przez ww. uczestników postępowania. Natomiast okoliczność, że to na wspólny wniosek A. R., B. M., G. K., A. I., M. D. z 26 sierpnia 2021 r. postępowanie rozgraniczeniowe zostało formalnie wszczęte nie zmienia powyższego obowiązku ponoszenia kosztów. Organ II instancji wyjaśnił także, że pełnomocnik Skarżącego błędnie podnosi, że nie powinien być on obciążony kosztami postępowania rozgraniczeniowego, gdyż nie był wnioskodawcą rozgraniczenia, a dokonane w postępowaniu czynności rozgraniczeniowe w zakresie działek nr [...] i nr [...] z działką nr [...] nie doprowadziły do ich zmiany i doszło jedynie do potwierdzenia przebiegu granicy. Kolegium wskazało, że pełnomocnik sam przyznał, że Skarżący podczas czynności z udziałem geodety w dniu 30 grudnia 2021 r. zakwestionował przebieg granicy na odcinku istniejącego ogrodzenia od punktu [...] do punktu [...]. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, Organ I instancji słusznie uznał, że w stanie faktycznym sprawy zastosowanie znajdzie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w przedmiotowej sprawie granice pomiędzy działkami były sporne, o czym może świadczyć ww. fakt zakwestionowania przez Skarżącego przebiegu granicy na jej krótkim odcinku. Istniała zatem obiektywna potrzeba ustalenia przebiegu granicy oraz okazało się, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie pozostałych uczestników postępowania rozgraniczeniowego, a w konsekwencji, że także i oni winni partycypować w kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Są bowiem beneficjentami prawnej pewności nowoustalonych granic swoich nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, P. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji w całości; o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Pełnomocnik Skarżącego zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia Wójta Gminy [...] z 25 marca 2022 r.; – art. 262 § 1 w zw. z art. 264 § 1 k.p.a. w zw. z art. 152 - 153 k.c. oraz w zw. z art. 29 ust. 2 i art. 33 ust. 1 P.g.i.k., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i obciążenie Skarżącego kosztami przedmiotowego postępowania, jako właściciela działek nr [...] i [...], w sytuacji gdy to nie on był wnioskodawcą niniejszego postępowania, zaś dokonane w niniejszym postępowaniu czynności rozgraniczeniowe w zakresie granicy działek nr [...] i nr [...] z działką nr [...] nie doprowadziły do ich zmiany i w ramach niniejszego postępowania w zakresie ww. działek, doszło jedynie do potwierdzenia przebiegu granicy, a zatem cała ta granica od początku dla wnioskodawców nie była obiektywnie sporna lub niepewna, a istniejące wątpliwości mogły zostać rozstrzygnięte co najwyżej za pomocą procedury wznowienia znaków granicznych, a nie postępowania rozgraniczeniowego, a nadto Skarżący podczas czynności z udziałem geodety w dniu 30 grudnia 2021 r. zakwestionował przebieg nie całej granicy, a jedynie przebieg granicy na odcinku istniejącego ogrodzenia od punktu [...] do punktu [...]; – art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez Organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii sprawy, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że Skarżący, jako właściciel działek nr [...] i nr [...] powinien ponosić koszty niniejszego postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego zakwestionowała zasadność obciążania Skarżącego kosztami postępowania w kwocie 2.095,00 zł w sytuacji, kiedy to nie on był wnioskodawcą w niniejszym postępowaniu oraz nie zainicjował przedmiotowego postępowania. W ocenie Skarżącego kosztami powinni zostać obciążeni wyłącznie wnioskodawcy, tj. współwłaściciele działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: " p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 P.g.ik. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz w wypadkach określonych w ustawie sąd (art. 29 ust. 3 P.g.ik.) z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 P.g.ik.). Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o rozgraniczeniu nieruchomości, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 P.g.ik.). W takim przypadku administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu (uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał NSA w przywoływanej wyżej uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. nielogiczne byłoby założenie, że rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na jego administracyjnym etapie i sposobu obciążenia nimi stron w konkretnej sprawie. Oznacza bowiem, że dokonując rozliczenia tych kosztów należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261-267 k.p.a.), ale także przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152-153 k.c.). Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, to jest opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 k.c. koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 k.c., że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Skoro postępowanie rozgraniczeniowe, co wynika z treści art. 152-153 k.c., toczy się w istocie rzeczy w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu, to wszyscy właściciele sąsiednich nieruchomości zobowiązani są do udziału w kosztach tego postępowania, bez względu na to kto żądał jego wszczęcia. Niemniej jednak rozkład kosztów postępowania rozgraniczeniowego musi uwzględniać rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Koszy postępowania powinny zostać rozdzielone równomiernie jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się obiektywnie sporny lub niepewny. W pozostałym zakresie, co do tej części granicy, która odpowiada stanowi geodezyjno – kartograficznemu i nie była kwestionowana przez stronę niebędąca wnioskodawcą podział kosztów powinien uwzględniać zasadność wystąpienia z wnioskiem dotyczącym przebiegu całej granicy. W sprawie z wnioskiem o rozgraniczenie wystąpili współwłaściciele działki [...]: A. I., A. R., B. M. i G. K. domagając się rozgraniczenia działki [...] z działką [...] i [...] stanowiących aktualnie własność P. K. Decyzją z [...] marca 2022 r., Nr [...] Wójt Gminy [...] dokonał rozgraniczenia nieruchomości zgodnie z przedłożoną dokumentacją geodezyjną dotyczącą rozgraniczenia w tym z protokołem granicznym z 30 grudnia 2021 r. załączonym do operatu pomiarowego wpisanego do ewidencji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] stycznia 2022 r., pod nr [...]. Z protokołu granicznego wynika, że przebieg granicy na odcinkach od [...] poprzez [...] do [...], oznaczonych na szkicu granicznym, ustalono na podstawie wznowionych punktów granicznych. Jak ustalono bowiem z protokołu granicznego sporządzonego w 2012 r. w trakcie poddziału działki nr ewid. [...] geodeta dokonał protokolarnego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] a [...] i [...] oraz pomiaru w nawiązaniu do osnowy szczegółowej. Ustalenie granic nastąpiło w oparciu o oświadczanie- między innymi poprzedniego właściciela działek [...] i [...]. Dokonując aktualnie czynności rozgraniczenia stwierdzono, że dane liczbowe i opisowe zawarte w operacie [...] spełniają standardy i nadają się do wykorzystania. W związku z powyższym w wykazie zmian ewidencyjnych wskazano "bez zmian". Z protokołu granicznego wynika, że Skarżący kwestionował przebieg granicy wyłącznie na odcinku [...] wskazując, że granica w tym miejscu powinna przebiegać w głąb działki [...], powołując się na stanowisko poprzedniego właściciela działek [...] i [...]. Wójt Gminy [...] koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego rozłożył w połowie na współwłaścicieli działek [...], część przypadająca do zapłaty na każdego z współwłaścicieli to 523,75 zł, pozostałą częścią obciążył właściciela dziełek nr: [...] i [...] w kwocie 2095,00 zł. Nie ulega przy tym wątpliwości i nie było w sprawie kwestionowane, że koszty postępowania rozgraniczeniowego to koszty opinii geodety, które zgodnie z dołączoną umową, zestawieniem do faktury opiewały na łączną kwotę 4.190,00 zł ( 3.690,00 zł koszty rozgraniczenia+ 500 zł za ustalenie przebiegu granic i zgodności dokumentów w zakresie dokumentacji rozgraniczeniowej z przepisami). Mając zatem na uwadze zakres zgłoszonego przez wnioskodawców żądania, wynik postępowania oraz zakres sporu Organy nie powinny były obciążać Skarżącego połową wszystkich kosztów postępowania. Skarżący niewątpliwie zgłaszał zarzuty co do przebiegu granicy na odcinku oznaczonym punktami od [...] do [...], w pozostałym jednak zakresie nie kwestował przebiegu granicy i nie składał żadnych zarzutów. Rozstrzygając zatem o kosztach postępowania rozgraniczeniowego organ powinien był je rozdzielić proporcjonalnie do zgłaszanych żądań, obciążając Skarżącego połową kosztów dotyczących spornego odcinka granicy. Nie uwzględniając zarzutów Skarżącego zgłoszonych w postępowaniu odwoławczym Organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 262 § 1 k.p.a. Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 plt 1 lit. a i c p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Organ rozliczy koszty postępowania według wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 §2 p.p.s.a w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).