II SA/Rz 1298/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...].

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] przyznał E. C. (dalej: "skarżącej") w okresie od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. świadczenie wychowawcze na rzecz jej córki J. B.. Wobec powzięcia informacji, że skarżąca była zatrudniona na terenie Republiki Federalnej Niemiec, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] uchylił opisaną wyżej decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 marca 2018 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Wojewoda odmówił przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na rzecz jej córki J. B. w okresie od 1 listopada 2017 r do 30 listopada 2017 r. Organ I instancji podał, że skarżąca była zatrudniona na terenie Republiki Federalnej Niemiec w okresie od 9 stycznia 2017 r. do 31 marca 2017 r., a od 1 kwietnia 2017 r. zamieszkuje w Rzeczpospolitej Polskiej. Ojciec dziecka był uprawiony do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 24 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., natomiast od 1 stycznia 2018 r. jest zatrudniony na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Wojewoda podniósł, że w okresie od 1 listopada 2017 r do 30 listopada 2017 r. miesięczna wysokość świadczeń rodzinnych przysługujących za granicą przekracza wysokość świadczeń możliwych do przyznania w Polsce, a nie występuje przy tym dodatek dyferencyjny, wobec czego obowiązkiem organu było wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że po przyznaniu jej świadczenia dopełniła wszelkich formalności i przedstawiła organowi całość dokumentacji mającej wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Zaniechanie Prezydenta Miasta [...] w niezwłocznym zweryfikowaniu powyższych okoliczności skutkować będzie koniecznością zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami, naliczanymi od 2017 r. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wojewody. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie Wojewody, pomimo niepełnego uzasadnienia motywów, które legły u podstaw wydanej decyzji, należało utrzymać w mocy jako odpowiadające prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, E. C. wiosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm.) – dalej: "u.p.p." poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w opisywanej sprawie miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w sytuacji, gdy skarżąca od 1 kwietnia 2017 r. - w związku ze stwierdzoną ciążą – przebywała na zwolnieniu chorobowym na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, a mąż skarżącej przebywał w tym czasie pod tym samym adresem co skarżąca; 2. art. 3 pkt 16 u.p.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca w okresie od 1 listopada 2017 r. świadczyła pracę na terenie Republiki Federalnej Niemiec, w sytuacji, gdy od 1 kwietnia 2017 r. przebywała na zwolnieniu chorobowym na terenie Rzeczpospolitej Polskiej; 3. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddając ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadny okazał się zarzut skargi, co do naruszenia art. 7, art. 77 K.p.a. w aspekcie wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Rozstrzygnięcia organów obu instancji należy zatem uznać za co najmniej przedwczesne. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest między innymi art. 11, art. 13, art. 16, art. 18, art. 20, art. 27 ust. 3 i art. 28 u.p.p. Sąd z urzędu notuje, że art. 27 ust. 3 został uchylony ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 924) która weszła w życie 1 lipca 2019 r. Przepis ten stanowił, że decyzje przyznające świadczenie wychowawcze są natychmiast wykonalne. Zatem gdyby przepis ten obowiązywał, to w przypadku, gdy organ I instancji odmówił przyznania świadczenia niemiałby zastosowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na podstawie wniosku złożonego przez skarżącą w dniu 9 listopada 2017 r. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] przyznał świadczenie wychowawcze na dziecko J. B. w wysokości 500 zł na okres od 1.11.2017 r. do 30.09.2018 r. Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., działając między innymi na podstawie art. 16 ust. 2 i ust. 6 uchylił prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego ww. decyzją za okres od 1.11.2017 r. do 31.03.2018 r. z powodu podlegania koordynacji systemów zabezpieczenia z tytułu zatrudnienia E. C. w Niemczech. Od dnia 1 stycznia 2018 r. z uwagi na zmianę art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.p., to wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej oraz wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] przyznał świadczenie wychowawcze na dziecko J. B. w wysokości 500 zł miesięcznie w okresie od 1.12.2017 r. do 31.03.2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że spełnione zostały warunki do przyznania świadczenia wychowawczego, a w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego informacja o sposobie przedmiotowego wniosku w Polsce zostanie przekazana do instytucji właściwej w Niemczech. Natomiast w rozpoznawanej sprawie sporny jest okres od 1 miesiąca, to jest listopada 2017, za który zaskarżoną decyzją organy odmówiły przyznania świadczenia wychowawczego na córkę skarżącą, czyli za miesiąc, w którym skarżąca złożyła wniosek. Skarżąca tak w odwołaniu jak i skardze podaje, że cały okres od dnia 1 kwietnia 2017 r. do urodzenia dziecka przebywał w Polsce. Z aktu urodzenia znajdującego się w aktach sprawy wynika, że J. B. urodziła się w Polsce w [...]. Natomiast żaden inny dokument nie potwierdza, a organy tego nie ustaliły, czy istotnie skarżąca przebywała w tym okresie w Polsce. Z oświadczenia skarżącej z dnia 1 sierpnia 2018 r. złożonego pod odpowiedzialnością karną przez E. C. wynika, że w Niemczech pracowała od 9 stycznia 2017 r. do 30 marca 2017 r. Brak jest w aktach administracyjnych dokumentów, które potwierdzałyby deklarowany przez skarżącą okres w złożonym oświadczeniu. Nie jest też wiadome, jakie świadczenia skarżąca pobierała od zagranicznego pracodawcy celem ustalenia, czy istotnie zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ I instancji w pkt 3 uzasadnienia decyzji podaje, że cała rodzina mieszka w Polsce. W listopadzie 2017 r. zmienia się mające zastosowanie ustawodawstwo z niemieckiego na polskie, to stosownie do art. 59 Rozporządzenia PE i Rady (WE) nr 987/2009 to Niemcy są krajem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych. Nie zostało w żaden sposób wyjaśnione, dlaczego od 1 grudnia 2017 r. ma zastosowanie ustawodawstwo polskie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło i Sąd podziela to stwierdzenie, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera analizy stanu faktycznego i prawnego dokonanej w sposób jasny dla strony. Analiza stanu faktycznego nie mogła być dokonana, bo stan faktyczny nie został ustalony, a przynajmniej akta administracyjne, na podstawie których zgodnie z art. 133 P.p.s.a. orzekał Sąd nie zawierają żadnego materiału dowodowego. Ustalenie stanu faktycznego nie zostało też uzupełnione przez Kolegium, tak aby za przekonywujące uznać wyjaśnienia co do podlegania ustawodawstwu niemieckiemu w miesiącu listopadzie 2017 r., gdy organ I instancji twierdzi, że skarżąca podlega ustawodawstwu polskiemu. W konsekwencji taki stan rzeczy należy uznać za niedostateczne wyjaśnienie sprawy i skutkujący przyjęciem, że decyzje organów naruszyły w sposób istotny przepisy procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 K.p.a. nakłada natomiast na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Takie postępowanie organów narusza również przepis art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. i powoduje niemożność dokonania prawidłowej kontroli sądowej zapadłego rozstrzygnięcia. Wobec podniesionych uchybień, należy zgodzić się ze skarżącą, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem omawianych przepisów k.p.a. Organy, stosownie do wymogów wynikających z ww. przepisów K.p.a., nie wyjaśniły w sposób dostateczny kwestii związanych z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż w zapadłych rozstrzygnięciach nie ma ustaleń dotyczących charakteru aktywności zawodowej skarżącej poza granicami kraju, okresu jej pobytu oraz wypłaconych za sporny okres świadczeń rodzinnych. Rację ma Kolegium, że świadczeniem rodzinnym w rozumieniu ustawodawstwa Unii Europejskiej jest też świadczenie wychowawcze, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Niewyjaśnienie tych okoliczności oraz nieuzasadnienie w tym zakresie decyzji narusza niewątpliwe podstawowe zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, stanowiąc podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Do momentu powstania uprawnienia do świadczenia na terenie innego państwa członkowskiego zastosowanie ma wyłącznie ustawodawstwo polskie. Do tego momentu działa domniemanie, że osoba zamieszkująca w RP korzysta ze świadczeń przyznanych ostateczną decyzją w kraju, do końca okresu świadczeniowego. Organy natomiast mają obowiązek dokonania pełnych i wnikliwych ustaleń w zakresie znamion pojęcia "podleganie ustawodawstwu innego państwa", które decyduje o zastosowaniu przepisów o koordynacji, a następnie przejść do badania kwestii zbiegu prawa do świadczeń. Samo ustalenie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest równoznaczne z tym, że osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie. "Podleganie ustawodawstwu innego państwa" należy rozumieć w taki sposób, że marszałek województwa (obecnie wojewoda) w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności. W szczególności zaś powinien wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. Brak realizacji uprawnienia w przedmiocie świadczenia rodzinnego w ramach systemu koordynacji w państwie zatrudnienia nie może automatycznie prowadzić do negatywnych skutków w postaci odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia w państwie zamieszkania dziecka w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek warunkujących jego przyznanie (wyrok WSA w Rzeszowie z 21.01.2020 r., sygn akt II SA/Rz 1142/19 - dostępny w cbosa). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela tezę wyroku. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organów będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.