III SA/Gd 1104/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego oddala skargę.

Decyzją z dnia 8 października 2018 r. Wójt Gminy przyznał A. M. świadczenie wychowawcze na córkę Z. M. na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Decyzją z dnia 15 lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) – dalej jako: "ustawa", Wójt Gminy uchylił prawo do świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2019 r. do 30 września 2019 r. przyznanego stronie ww. decyzją. Uzasadniając ww. decyzję organ pierwszej instancji stwierdził, że w dniu 10 czerwca 2020 r. wpłynęło pismo Wojewody informujące, że do sprawy A. M. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 1 czerwca 2019 r. do chwili obecnej. A. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 3 września 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 16 ust. 6 ustawy wynika, że dokonane przez wojewodę ustalenie o konieczności zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ma ten skutek, że organ właściwy w sprawie świadczenia wychowawczego uchyla decyzję o przyznaniu świadczenia wychowawczego, co powinno nastąpić od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczenia wychowawczego. Skoro jedno z rodziców małoletniej Z. M. jest uprawnione do pobierania na nią poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej odpowiednika świadczenia wychowawczego w okresie od 1 czerwca 2019 r. do chwili obecnej, co wyklucza przyznanie na małoletnią świadczenia wychowawczego na ten sam okres, to obowiązkiem organu pierwszej instancji było uchylenie decyzji z dnia 8 października 2018 r. przyznającej świadczenie wychowawcze co do świadczeń należnych za okres od 1 czerwca 2019 r. do 30 września 2019 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję A. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7a § 1 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy poprzez usankcjonowanie sytuacji, w której uchyla się decyzję w zakresie świadczeń, gdzie prawdopodobną konsekwencją powyższego będzie wydanie decyzji o zwrocie świadczeń, podczas gdy jednocześnie Wojewoda dopuszcza się przewlekłości postępowania, na skutek czego skarżąca nie otrzymała jeszcze żadnych świadczeń na okres 2019/2021, co wskazuje, że w spornym okresie objętym uchyloną decyzją pozostanie skarżąca bez żadnych świadczeń na Z. M., - art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej oraz zasady praworządności, podczas gdy mając wiedzę z urzędu, że nie zakończyło się dotąd postępowanie w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021, organ pierwszej instancji pozbawia skarżącą dodatkowo prawa do świadczenia za trzy miesiące, - art. 7b k.p.a. poprzez brak współdziałania organów administracji publicznej skutkujący powstaniem wadliwego systemu, w którym pomimo obiektywnych i jednoznacznych przesłanek, że należy się świadczenie wychowawcze na Z. M., całe dotychczasowe współdziałanie organów skupiało się na tym, jak pozbawić skarżącą prawa do świadczeń, a nie jak umożliwić ich pobieranie, - art. 11 k.p.a. w związku z treścią ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez przedstawienie niezrozumiałych przesłanek, którymi kierowały się organy obu instancji przy załatwieniu sprawy, bowiem celem nadrzędnym ustawy jest pomoc finansowa państwa w wychowywaniu dzieci, podczas gdy bez znaczenia dla obywatela jest, która instytucja (państwowa czy zagraniczna) będzie wypłacała to świadczenie, przy czym trwające ustalenia pomiędzy instytucjami powodują, że podstawowy cel ustawy nie jest realizowany; organy administracji przed pozbawieniem skarżącej prawa do świadczenia powinny się upewnić, czy nie ucierpi słuszny interes jej małoletniej córki i np. zawiesić wszczęte postępowanie do czasu wyjaśnienia z Wojewodą sprawy przyznania świadczenia za okres 2019/2021, którego rozstrzygnięcie wskaże, która instytucja jest zobowiązana do wypłaty świadczeń, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ II instancji, że stronie nie zostało zapewnione prawo czynnego udziału w postępowaniu w ten sposób, że pracownik ośrodka pomocy społecznej nie wysłuchał skarżącej w dniu 29 czerwca 2020 r. i wskazał w sprawie nie ma okoliczności podlegających wyjaśnieniu, - art. 136, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, brak uzupełnienia materiału dowodowego o dowody złożone przez stronę skarżąca wraz z odwołaniem a także przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co skutkowało brakiem uwzględnienia w toku wydawania skarżącej decyzji, że sytuacja materialna skarżącej jest bardzo zła, skarżąca ma prawo do otrzymania przedmiotowego świadczenia, a otrzymane świadczenie za okres od czerwca do września 2019 r. zostało już zużyte na potrzeby małoletniej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), - dalej jako: "p.p.s.a.". Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też reguł prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że celem przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE.L 166, 30 kwietnia 2004 r.), a także przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE.L 284, 30 października 2009 r.), jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii Europejskiej. Pozwalają one ustalić , ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/04, świadczenia udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze: 1) pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej; 2) wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje, oraz przekazuje informację, o której mowa w art. 13a ust. 2, w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przyznane przez wojewodę wypłaca organ właściwy. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2 lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). W myśl art. 16 ust. 4 ustawy, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Natomiast art. 16 ust. 6 ustawy, stanowiący podstawę wydania decyzji, mówi, że w przypadku gdy wojewoda, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z cytowanych wyżej przepisów wynika zatem, że to wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 ustawy). Ustalenie przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń wojewoda orzeka w sprawach świadczenia wychowawczego od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w art. 16 ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z chwilą dokonania powyższego ustalenia przez wojewodę organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, zanim ustalenie to nastąpiło (t.j., że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych), posiada kompetencję wyłącznie do uchylenia swojej wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, jednocześnie tracąc swoją właściwość rzeczową w pozostałym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 949/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda ustalił w dniu 10 czerwca 2020 r., że w sprawie w okresie od 1 czerwca 2019 r. do chwili obecnej zachodzi konieczność zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Informacja Wojewody w powyższym zakresie stanowiła wystarczającą przesłankę do wydania decyzji organu pierwszej instancji, następnie utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w sposób prawidłowy odnoszą się do okresu, co do którego Wojewoda ustalił, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Oznacza to, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadały przepisom prawa. Podkreślić należy, że decyzje poddane kontroli Sądu w niniejszej sprawie sprowadzają się do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze w sytuacji, gdy w sprawie zastosowanie znajdują przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takich przypadkach merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nastąpi zgodnie z art. 16 ust. 7 mocą decyzji Wojewody. Tym samym merytoryczne argumenty i zarzuty podnoszone przez skarżącą w odniesieniu do przysługiwania jej prawa do świadczenia wychowawczego za okres od czerwca do września 2019 r. mogą być podniesione w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Wojewodę. Z kolei zarzuty dotyczące okresu świadczeniowego 2019/2021, co do którego organy prowadziły postępowanie na skutek wniosku skarżącej z dnia 19 sierpnia 2019 r. nie mogą mieć jakiegokolwiek znaczenia przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, albowiem dotyczą postępowania administracyjnego odrębnego od postępowania objętego kontrolą w niniejszej sprawie. Podnoszona przez skarżącą kwestia konieczności ewentualnego zwrotu świadczeń wychowawczych pobranych w okresie, którego dotyczyła zaskarżona decyzja również nie mogła mieć znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Wyjaśnić należy bowiem, że decyzja wydawana w trybie art. 16 ust. 6 ustawy jest decyzją związaną i organ właściwy nie ma możliwości podjęcia decyzji o innej treści niż regulowana tym przepisem. Organy nie biorą w tym przypadku pod uwagę okoliczności takich jak sytuacja materialna beneficjentów świadczenia, czy też okoliczności, czy wypłacone świadczenie zostało już przez nich zużyte. Dodatkowo nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania prowadzonego w trybie art. 16 ust. 6 ustawy do czasu zakończenia postępowania wszczętego z wniosku strony dotyczącego kolejnego okresu świadczeniowego, jak tego domagała się skarżąca w treści skargi. Nie stanowi to bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodać należy, że w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6 ustawy, wojewoda ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 7 ustawy). Zgodnie zaś z ust.8 art. 16 ustawy, w przypadku gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego: 1) przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego - w przypadku, o którym mowa w ust. 1; 2) informuje o tym fakcie organ właściwy - w przypadku, o którym mowa w ust. 2. Zgodnie zaś z art. 16 ust.10 ustawy to wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 25 stosuje się odpowiednio. Ewentualne rozstrzygnięcie w tym zakresie, obecnie jeszcze przyszłe i niepewne, nie może mieć wpływu na zasadność decyzji podjętych w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Ewentualne naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania dotyczących nieprawidłowego zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania, czy zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi tylko wówczas, gdyby uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Tego typu okoliczności nie wynikają jednak z materiałów dołączonych do akt administracyjnych. Skarżącej doręczono skutecznie zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. O ile nawet skarżącej w dniu 29 czerwca 2020 r., przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, odmówiono możliwości złożenia wyjaśnień i wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy, skarżąca mogła swoje stanowisko przedstawić w formie pisemnej , jednak z możliwości tej nie skorzystała. Stwierdzenia też wymaga, że okoliczności, które skarżąca chciała wskazać organowi pierwszej instancji, a które opisała w odwołaniu od decyzji tego organu nie mogły mieć żadnego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca chciała bowiem wykazać, że jej mąż czynił starania o wydanie w N. zaświadczenia, że nie pobiera tam żadnych świadczeń, jednak mu odmówiono twierdząc, że tego rodzaju zaświadczenia nie są wydawane. To stanowisko skarżącej koresponduje z jej twierdzeniami, że w sprawie prowadzonej przez Wojewodę złożyła oświadczenie, że jej mąż nie otrzymuje i nie wystąpił i nie wystąpi w N. o przyznanie świadczeń na dzieci, które to oświadczenie jest, w ocenie skarżącej, wystarczające do przyznanie jej świadczeń. Ze stanowiska skarżącej wynika, że w istocie rzeczy kwestionuje ona ustalenia Wojewody, że do skarżącej zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tymczasem organy orzekające w niniejszej sprawie nie miały kompetencji do weryfikacji tych ustaleń. W tej sytuacji przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji dowodów nie miało dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Sąd nie ma również możliwości oceny działań Wojewody, bowiem w niniejszej sprawie kontroli podlegają jedynie zaskarżone decyzje innych organów – Wójta Gminy i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tak więc nie było podstaw, by zwrócić się do Wojewody o nadesłanie oświadczenia skarżącej o tym, że jej mąż nie otrzymuje, nie wystąpił i nie wystąpi w N. o przyznanie świadczeń na dzieci. Zarzuty skarżącej dotyczące kwestionowania zasad przyznawania świadczenia wychowawczego w przypadku, gdy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę w sprawie świadczenia wychowawczego za okres 2019/2021, a także pominięcia przez organy przy rozpatrzeniu sprawy słusznego interesu skarżącej, nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi. Zasadą bowiem przy prowadzeniu postępowania administracyjnego jest, zgodnie z art. 6 k.p.a., działanie organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Kierując się tak wyrażoną zasadą praworządności organy obu instancji prawidłowo zastosowały jednoznaczny w swej treści art. 16 ust. 6 ustawy. Przewlekłość postępowania organów administracji publicznej podlega natomiast zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. i nie mogła być badana w niniejszej sprawie niezależnie od tego, że ze skargi wynika, że skarżąca kwestionuje przewlekłe postępowanie Wojewody w innej sprawie. Zauważyć też należy, że choć skarżącej – jak wynika z treści skargi - obojętne jest, który z organów przyzna jej wnioskowane świadczenie wychowawcze, nie jest to obojętne z punktu widzenia prawa. Skutecznie o prawie do świadczeń orzekać mogą bowiem jedynie te organy, które są właściwe do rozpatrzenia wniosku strony. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.