II SA/Rz 1287/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 lipca 2022 r.nr SKO.415/161/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 marca 2022 r., nr RGP.6730.303.2021.MG; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej B. J. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi BJ (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 19 lipca 2022 r. nr SKO.415/161/2022, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 15 listopada 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...]. Decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji podał, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3 i 5 ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Nie spełnia natomiast przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wójt podniósł, że działki nr [...] stanowią grunt rolny III klasy i nie spełniają warunków określonych art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409) – dalej: "u.o.g.r." do przyjęcia, że niewymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi o zmianie przeznaczenia na cele nierolnicze. Teren objęty wnioskiem nie zawiera się bowiem w obszarze zwartej zabudowy, a zatem nie spełnia wymogu stawianego art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że Organ I instancji nie wyjaśnił w jaki sposób ustalono obszar zwartej zabudowy i dlaczego teren inwestycji nie mieści się w obszarze zwartej zabudowy. Tym bardziej, że decyzja nie została uzgodniona ze Starostą Powiatu [...] jako organem właściwym w sprawach ochrony gurtów rolnych i leśnych. Decyzją z 19 lipca 2022 r. nr SKO.415/161/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. Zdaniem Organu odwoławczego, w realiach opisywanej sprawy nie został spełniony warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a zatem kwestionowaną decyzją Organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Ustalenie, że działki Skarżącej nie mieszczą się w obszarze zwartej zabudowy znajduje odzwierciedlenie w sporządzonej analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, przy uwzględnieniu definicji ustawowych zwartej zabudowy i obszaru zwartej zabudowy, wskazanych w art. 4 pkt 29 i 30 u.o.g.r. Wobec zaś stwierdzenia, że w opisywanej sprawie zachodzi niezgodność inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., obowiązkiem Organu I instancji było wydanie decyzji odmownej. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie wymagają uzgodnienia z właściwym starostą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BJ wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem Skarżącej, organy nie wyjaśniły w jaki sposób ustalono zarówno zwartą zabudowę jak i obszar zwartej zabudowy, a w konsekwencji, że teren objęty wnioskiem nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy [...]. Nie wskazano bowiem które konkretnie budynki i gdzie zlokalizowane tworzą zwartą zabudowę i dlaczego właśnie budynki te powinny zostać zaliczone do zwartej zabudowy. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2023 roku BJ, czego wart złożyła dodatkowe wyjaśnienia i na działce o nr. [...] położne po Południowej stronie działki inwestowanej realizowana jest budowa budynku mieszkalnego i gospodarczego na kolejnej działce o nr. [...] również realizowane jest budowa budynku mieszkalnego i gospodarczego. Budynki te nie były brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji wójta gminy [...] skarżąca nie rozumie, dlaczego otrzymała decyzję odmawiającą starą zabudowę skoro wokół powstały budynki mieszkalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznanej skargi uczyniono decyzję administracyjną SKO o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej przez Skarżącą inwestycji o nazwie : budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...]. Z przesłanych do Sądu akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej. Z uzasadnienie tej decyzji wynika, że teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne w zakresie gruntu rolnego trzeciej klasy. Jednym z ustawowych warunków uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W myśl tej regulacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.). Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych leśnych na cele nierolnicze nieleśne unormowana jest przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Artykuł 7 ust. 2a w/w ustawy zwalnia z obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Wyrażone wyżej obowiązki wiążą się z ogólną zasadą ustawową nakazującą przeznaczać na cele nierolnicze i nieleśne przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej - art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych. W toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji odmownej ustalono na podstawie wypisu z ewidencji gruntów, że wskazane we wniosku działki o nr 1[...] stanowią użytki rolne klasy IIIb. To ustalenie wiązało się z bezwzględną koniecznością dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przeznaczone pod zabudowę Skarżącej działki stanowią grunty wykorzystywane na cele rolne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu, art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wyraża bezwzględnie obowiązującą normę obligującą prowadzący postępowanie organ do uzgodnienia projektu decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Należy przypomnieć, iż w świetle art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a dotyczące rolnego charakteru użytków mają charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast organem właściwym do uzgodnienia decyzji w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne, jest organ określony w art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czyli w przypadku gruntów rolnych starosta. Uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W zakończonym przed Wójtem postępowaniu administracyjnym projekt decyzji nie został przekazany właściwemu Staroście na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w celu wydania postanowienia wyrażającego uzgodnienie w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Realizacja obowiązku uzgodnieniowego zgodnie z literalną treścią art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. powinna nastąpić niezależnie od tego jaką decyzje projektuje wydać organ I instancji. Niezależnie więc od tego czy będzie to decyzja pozytywna, czy negatywna dla wnioskodawcy orzekający organ ma obowiązek wystąpić do starosty z wnioskiem o uzgodnienie projektu swej decyzji, aby ten mógł wypowiedzieć się czy zamierzenie inwestycyjne sprzeczne jest z zasadami ochrony gruntów rolnych lub leśnych. Skarżąca trafnie zarzucała w odwołaniu kierowanym do SKO powstanie tego istotnego braku w postępowaniu przed organem I instancji. SKO w Rzeszowie odpowiadając na ten zarzut stwierdziło zaś, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora nie wymaga uzgodnienia ze Starostą w trybie art. 106 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według Kolegium brak konieczności uzgodnienia wynika z niespełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych. To stanowisko Kolegium nie jest prawidłowe, bowiem wydanie decyzji z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. obarcza wydaną decyzję istotną wadliwością procesową stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W myśl art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Poza tym, nie można uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 25 czerwca 2020 r., II SA/Sz 162/20, LEX nr 3040714). Z tych przyczyn, jako że decyzja Wójta oraz SKO została wydana bez wymaganego przepisami u.p.z.p. uzgodnienia to akty te są istotnie wadliwe, co uzasadnia uwzględnienie przez Sąd skargi na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 135 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Organ I instancji powinien zgodnie z procedurą określoną u.p.z.p., wydać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., dopiero po uzyskaniu uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Zaistnienie przesłanki wznowieniowej nakazuje Sądowi odstąpić od pełnej merytorycznej oceny zaskarżonych decyzji, bowiem taka ocena z przyczyny przeprowadzenia postępowania w sposób niepełny bo z pominięciem organu odpowiadającego za ochronę gruntów rolnych byłaby zdecydowanie przedwczesna. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. obejmując nimi uiszczony przez Stronę skarżącą wpis sądowy.