II SA/Kr 612/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu H. T., W. T., R. W., P. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 marca 2023 r., nr SKO-ZP-415-86/23, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (SKO) decyzją z dnia 30 marca 2023 r., nr SKO-ZP-415-86/23, uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 9 lutego 2023 r., nr BPP.6730.25.2022.pb odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i studnią na wodę na działce ewidencyjnej numer [...] obr. 135 w Zakopanem ul. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 503 - dalej też jako "u.p.z.p.") oraz art. 138 § 2 i 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., póz. 2000 z późn. zm., dalej także jako "k.p.a."). W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Opisaną na wstępie decyzją Burmistrz Miasta Zakopane odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i studnią na wodę na działce ewidencyjnej numer [...] obr. 135 w Zakopanem ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że nie został spełniony warunek w zakresie kontynuacji funkcji, bowiem stwierdzono brak zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Lokalizacja budynku wielorodzinnego w istotny sposób wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w omawianym obszarze. Od decyzji odwołał się Inwestor, który zarzucił: naruszenie prawa materialnego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację, w sytuacji gdy planowana zmiana daje się pogodzić z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie i spełniona jest przesłanka dobrego sąsiedztwa, naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego czynności i brak merytorycznej oceny dowodu z analizy funkcji i cech zabudowy, naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że w obszarze analizowanym znajdują się także budynki o funkcji wielorodzinnej mieszkaniowej, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niedostateczne wyjaśnienie ich w uzasadnieniu decyzji, Mając powyższe na uwadze, Kolegium w decyzji z dnia 30 marca 2023 r., opisanej na wstępie, stwierdziło, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Tylko pełna i prawidłowo sporządzona analiza, przygotowana przez uprawnionego architekta urbanistę, umożliwia zatem należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie do akt sprawy załączono "Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" sporządzoną w dniu 18.10.2022 r. Analiza nie zawiera podpisu uprawnionego urbanisty, ani wskazania jej autora, podobne braki wykazuje projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy oraz załącznik graficzny, co stanowi naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Weryfikacja opracowania pt. "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wykazała, że załącznik graficzny jest mało czytelny, z odręcznie korygowanymi granicami działek oraz odręcznie, w sposób nieczytelny, sporządzoną legendą. Co także istotne granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone jako okrąg wokół działki ale jako linie nieregularne, które w konsekwencji przebiegają w różnych odległościach od granic terenu inwestycji, co w efekcie doprowadziło do pominięcia działek które znajdują się w zasięgu 105 m. Co także istotne w części opisowej analizy brak jest wskazania którą z granic przyjęto jako front działki i z czego ten fakt wynika. Powyższe uchybienia niewątpliwie stanowią konsekwencję wykonania analizy przez osobę nie posiadająca wymaganych uprawnień. W części opisowej analizy znalazło się zestawienie działek oznaczonych na mapie nadanymi numerami (od 1-34), właściwe tymczasem byłoby obok numerów porządkowych wskazanie numerów ewidencyjnych działek, nadawanie działkom w obszarze analizowanym numerów porządkowych nie znajduje uzasadnienia ani podstawy prawnej. Dla każdej z działek została opisana funkcja zabudowy, w której dominuje "zabudowa mieszkaniowa", "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". W treści analizy zawarto zapisy, że warunek kontynuacji funkcji został spełniony. Zapis taki znalazł się w załączniku do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, który zalega w aktach sprawy. W aktach sprawy znajduje się również druga analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k.90), w której z kolei ustalono, że warunek kontynuacji funkcji nie jest spełniony. Także ta "analiza" podobnie jak wcześniejsza nie została sporządzona przez uprawnionego urbanistę. Na podstawie powyższego organ l instancji wydał zaskarżoną decyzję, odmawiając ustalenia warunków zabudowy, ze wskazaniem, że brak jest kontynuacji funkcji zabudowy. Analiza materiałów przesłanych przez organ l instancji doprowadziła skład orzekający Kolegium do wniosku, że ustalenia te są błędne, a co najmniej przedwczesne. Po pierwsze bowiem w aktach sprawy brak jest rzetelnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projektu decyzji, sporządzonych przez osobę uprawnioną o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Brak w tym zakresie w zasadzie powinien skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia bez dodatkowych wyjaśnień, albowiem dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję co do zasady. Nadto Kolegium zinterpretowało, jako wskazanie dla organu I instancji ponownie prowadzącego postępowanie, pojęcie "zasady dobrego sąsiedztwa", którego nie należy interpretować jako możliwości realizowania tylko takich samych inwestycji, jakie już występują w sąsiedztwie. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza bowiem, że zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Innymi słowy, wykładnia systemowa respektująca okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy jest jedną z form prawnej reglamentacji uprawnień właściciela nieruchomości co do sposobu jej zagospodarowania, powinna pojęcie "kontynuacji" rozumieć szeroko, tj. jako brak sprzeczności z istniejącą funkcją. Takie stanowisko zajmowane jest w aktualnym orzecznictwie na gruncie art. 6 ust. 2 u.p.z.p. statuującego prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z przepisami zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Podsumowując, rozstrzygniecie organu l instancji narusza art. 7 i 77 k.p.a. albowiem nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego mającego na celu wyczerpujące ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w szczególności organ l instancji nie załączył do akt analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez osobę wymienioną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., a wydając orzeczenie zastosował błędną wykładnię pojęcia kontynuacji funkcji i "dobrego sąsiedztwa". Powyższe uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ l instancji uzupełni materiał dowodowy i wyeliminuje stwierdzone przez Kolegium uchybienia. W sprzeciwie skarżący ponoszą zarzuty naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji z uwagi na fakt, że Kolegium nie wskazało, aby uzupełnienie dowodów w postaci uzupełnienia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu było niemożliwe w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, wskazując, że rozstrzygniecie organu l instancji narusza art. 7 i 77 k.p.a. albowiem nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego mającego na celu wyczerpujące ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w szczególności organ l instancji nie załączył do akt analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez osobę wymienioną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. a wydając orzeczenie zastosował błędną wykładnię pojęcia kontynuacji funkcji i "dobrego sąsiedztwa". Rozstrzygniecie sprawy przez organ odwoławczy co do meritum, związane byłoby z koniecznością przeprowadzenia całego postępowania dowodowego, w tym sporządzeniem analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która w niniejszej sprawie była wadliwa, projektu decyzji oraz dokonanie niezbędnych uzgodnień. Kolegium zobowiązane byłoby zatem do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy w zasadzie, w całości. Tym samym wydana przez Kolegium decyzja ustalająca warunki zabudowy po przeprowadzeniu postępowania z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a. zamknęłoby to bowiem drogę wnioskodawcy i pozostałym stronom postępowania do rozpatrzenia sprawy przez organ wyższego rzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.) Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze zawężoną przez ustawodawcę granicę rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, wskazać należy, że organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W badanej sprawie zaszły ww. przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie, charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Podstawą materialnoprawną w mniejszej sprawie, wyznaczającą zakres ustaleń organów, jest art. 59 i nast. u.p.z.p. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 (posiadającej uprawnienia urbanisty na terytorium RP), albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Natomiast warunki dopuszczające wydanie decyzji wskazano w art. 61 ust. 1 ustawy, wskazując, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Stosownie zaś do ust. 5a powołanego przepisu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Mając zatem na uwadze przepisy prawa materialnego, wskazujące co należy ustalić w sprawie o ustaleniu warunków zabudowy nowej inwestycji oraz dokonane przez organ I instancji ustalenia, wskazać należy, że Kolegium wykazało skutecznie w swojej decyzji przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej (patrz uwagi ogólne). SKO prawidłowo uznało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności stanu faktycznego jak wyznaczenie wielkości obszaru analizowanego, co w konsekwencji pociągnęło za sobą wyznaczenie istotnych parametrów nowej zabudowy na podstawie nieprawidłowo sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że organ drugiej instancji nie dysponował wystraczającym materiałem do wydania decyzji merytorycznej, bowiem braki postępowania w pierwszej instancji są tego rodzaju, że nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, nawet w trybie zlecenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego organowi I instancji, ponieważ wymagałoby to przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a właściwe w całości. W tej sytuacji faktycznej i prawnej po przygotowaniu poprawnej analizy architektoniczno-urbanistycznej, konieczne będzie bowiem sporządzenie nowego projektu decyzji i poddanie tego projektu opiniowaniu i uzgodnieniu organów współdziałających. Tym samym podjęcie wyżej opisanych działań przez Kolegium oznaczałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co z kolei stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zaakcentowania wymaga, że analiza architektoniczno-urbanistyczna w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma kardynalne znaczenie, bowiem jest podstawą do wyznaczenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy, stanowi zatem podstawę do wszelkich działań organu w celu wyznaczenia warunków nowej zabudowy. W konsekwencji dostrzeżonych niejasności i wątpliwości co do analizy oraz ustalonych decyzją parametrów nowej zabudowy, czyli zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia, Kolegium zobligowane było do uchylenia badanej decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie sprawy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151a§ 2 p.p.s.a.