II SA/Rz 1220/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2023 r. nr GK-II.7221.125.2023 w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie na rzecz skarżącego E. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 czerwca 2023r. nr GK-II.7221.125.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: PWINGK bądź organ odwoławczy)- działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775- dalej: K.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 zwanej dalej P.g.k. ), po rozpatrzeniu odwołania E.S. (dalej: Skarżący), od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta bądź organ I instancji) z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr GNO.6620.4.24.2022 o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu H. , jednostka ewidencyjna H. , dotyczących przebiegu granic oraz niezgodności w powierzchni działki nr [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w całości. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że w latach 2021-2022 Starosta prowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu H. Wyłożenie projektu operatu opisowo-kartograficznego do wglądu dla osób zainteresowanych, odbyło się w dniach od 5 września 2022 r. do 23 września 2022 r. Operat techniczny zawierający dokumentację prac geodezyjnych związanych z przedmiotową modernizacją przyjęto do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego 4 listopada 2022 r. pod nr ident. P. [...], a informację o tym zamieszczono w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego [...] grudnia 2022r. pod pozycją [...]. Informacja ta zawierała pouczenie, że każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów, ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, zgłaszać zarzuty do tych danych. W piśmie do Starosty z 14 listopada 2022r. Skarżący zwrócił się o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków i zweryfikowanie operatu pod względem zgodności z KW. Powołując się na dokonane rozgraniczenie oraz przeprowadzoną modernizację, domagał się sprawdzenia danych ewidencyjnych w odniesieniu do położonej w H. działki o nr ew. [...]. W odpowiedzi na pismo Starosta przesłał do wykonawcy modernizacji zarzuty złożone przez właściciela działki o nr ew. [...] z wnioskiem o ich analizę oraz ewentualne sporządzenie dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wydania decyzji w tej sprawie. W kolejnym piśmie do Starosty z 19 grudnia 2022r. Skarżący, nawiązując do złożonych wcześniej zarzutów do przeprowadzonej modernizacji, zażądał wyjaśnienia zmiany położenia słupa energetycznego znajdującego się przy granicy działek o nr ew. [...] i [...] względem ogrodzenia działki o nr ew. [...]. Opisaną na wstępie decyzją z 14 kwietnia 2023 r. Starosta odrzucił zarzuty Skarżącego, powołując się w treści decyzji na wyjaśnienia wykonawcy modernizacji. Od decyzji tej Skarżący złożył odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego PWINGK opisaną na wstępie decyzją z 7 czerwca 2023r. – powołując się na przepisy art. 15 w zw. z art. 138 §3 K.p.a. – uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie administracyjne i wydana w jego wyniku decyzja organu I instancji, obarczone były wadami powodującymi konieczność uchylenia decyzji w całości i umorzenia tego postępowania w całości. Odwołując się do przepisu art. 24a §9 P.g.k. PWINGK wskazał, że terminy, w jakich można zgłaszać uwagi do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego oraz zgłaszać zarzuty do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym są ściśle określone. Termin początkowy na złożenie ewentualnych zarzutów to dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Termin końcowy to upływ 30 dni od dnia ogłoszenia informacji w dzienniku urzędowym. W ocenie organu odwoławczego nie mogą być przedmiotem zarzutów, o których mowa w art. 24a ust. 9 P.g.k., ani zarzuty wniesione przed ogłoszeniem informacji o operacie, jak i wniesione po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Zarzuty Skarżącego wpłynęły do Starosty 14 listopada 2022 r., a więc przed datą ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego informacji o tym, że projekt operatu opisowo- kartograficznych obrębu H. , stał się operatem ewidencji gruntów i budynków (8 grudnia 2022 r.). W ocenie organu odwoławczego, zarzuty zostały zatem wniesione przed rozpoczęciem biegu ustawowego terminu do ich skutecznego wniesienia. Kolejnego zaś pisma Skarżącego z 19 grudnia 2022 r., zdaniem organu odwoławczego, nie można traktować jako zarzutów, o których mowa w art. 24a ust. 9 P.g.k., gdyż zawiera ono jedynie prośbę o wyjaśnienia, dotyczące innych danych geodezyjnych, aniżeli te objęte ewidencją gruntów i budynków. W tym stanie faktycznym organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe i uchylając decyzję organu I instancji, umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W skardze na to postanowienie Skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. : art. 24 a ust. 9 P.g.k. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że pisma Skarżącego z dnia 14 listopada 2022r. oraz 19 grudnia 2022 r. nie stanowią zarzutów złożonych w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w art. 24 a ust. 8 P.g.k. ; art. 24a ust. 12 P.g.k. poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, wniesionych zarzutów jako wniosku o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków; art. 105 §1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy brak było do tego podstaw, a sprawa winna zostać szczegółowo wyjaśniona; art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w obliczu niewyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpującego zebrania i błędnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, przez co utrzymano stan, który narusza słuszny interes obywatela; art. 8 K.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organu obu do, starannego i zgodnego z przepisami prawa, prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący równość wobec prawa oraz pogłębiający zaufanie obywatela do organów państwa. W uzasadnieniu skargi, Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu błędne powołanie się na przesłanki umorzenia postępowania. Podkreślił że, co prawda, pierwsze z pism wniósł przed terminem do skutecznego wniesienia zarzutów w przedmiocie przeprowadzonej modernizacji, jednakże drugie z pism – pismo z 19 grudnia 2022r. zostało wniesione w terminie i czyni zadość wymaganiom jakie stawiane są takim zarzutom. W ocenie Skarżącego argumentacja organu, że pismo to nie stanowiło zarzutów, jest jedynie wyrazem nadmiernego formalizmu organu odwoławczego, ukierunkowanego na zamknięcie Skarżącemu drogi do dochodzenia swoich praw. Podniósł, że w sytuacji gdy pierwsze z pism, zawierające szereg argumentów merytorycznych, zostało wniesienie przed terminem, wystarczające było podtrzymanie w kolejnym piśmie, wniosków zawartych w pierwszym. Nie było natomiast konieczności ponawiania tychże wniosków i kierowania do organu kolejnego pisma o tożsamej treści, jak pierwotne pismo wniesione przed terminem. W odpowiedzi na Skargę PWINGK, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 24 stycznia 2024r. Skarżący poinformował o złożeniu do prokuratury zawiadomienia w przedmiocie popełnienia przestępstwa przez biegłego sądowego, polegającego na sfałszowaniu opinii, będącej podstawą wpisu do ewidencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W tak zakreślonych granicach zaskarżenia, należało uwzględnić skargę, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W przedstawionym bowiem stanie faktycznym, nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, co do tego, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji - wobec złożenia przez Skarżącego zarzutów do przeprowadzonej modernizacji przed terminem do ich wniesienia – obarczone było wadami obligującymi organ odwoławczy do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, a także do umorzenia postępowania w całości. Przeciwnie, w ocenie Sądu, postępowanie organu I instancji polegające na rozpoznaniu obu pism Skarżącego, jako wniesionych w terminie zarzutów do modernizacji – było prawidłowe. Zgodnie z art. 24a ust. 1 i n. P.g.k. starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, co do efektów którego, każdy czyjego interesu prawnego dotyczą nowo ujawnione dane może złożyć – w zależności od etapu postępowania – uwagi do tychże danych, bądź zarzuty do nich. Każdy kto zauważa błędy, wadliwości, nieścisłości czy omyłki w danych widniejących w ewidencji, które dotyczą jego interesu prawnego - ma prawo zwrócić się do organu z wnioskiem o ich zbadanie i odniesienie się do nich. Jest to konsekwencją zasady aktualności ewidencji gruntów i budynków i wynika wprost z art. 24a § 6 i § 9 oraz § 12 P.g.k. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, zarzuty zgłoszone po upływie zakreślonego terminu, nadal podlegają badaniu przez organ prowadzący ewidencję z tym zastrzeżeniem, że traktuje się je jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją. W kwestii terminu początkowego do złożenia zarzutów, o których mowa w art. 24a ust. 9 P.g.k. orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite. Zgodnie ze stanowiskiem NSA na które powołuje się organ odwoławczy (wyrok NSA z 1 marca 2022 r. I OSK 1056/21 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2021r. II SA/Rz 1369/20) zgłaszane przez strony nieprawidłowości w przebiegu granic pomiędzy działkami, nie mogą być uznane za zarzuty, o których mowa w art. 24a ust. 9 P.g.k. , w sytuacji gdy złożone zostały przed rozpoczęciem biegu terminu do ich złożenia. Zgodnie ze stanowiskiem przeciwnym prezentowanym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2019r. III SA/Kr 91/19, z 7 lutego 2008 r. III SAB/Kr 30/07, z 28 listopada 2017 r. III SA/Kr 349/17, a także WSA w Lublinie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2023 r. III SA/Lu 18/23) nie jest wyłączona możliwość skutecznego wniesienia zarzutów z art. 24a ust. 9 P.g.k. przed obwieszczeniem powyższej informacji, gdyż przewidziany w tym przepisie termin 30 dni na wniesienie zarzutów do operatu, ma charakter terminu końcowego. Niezależnie jednak od tego, które z powyższych stanowisk się podziela, nie ulega wątpliwości, że wnioski kierowane przez obywateli do organów administracji publicznej, w tym zwłaszcza do organów I instancji, należy interpretować z korzyścią dla stron. Postępowanie administracyjne cechuje zasadniczo duży stopień odformalizowania, zarówno w kwestii treści żądań ja i ich formy. Celem postępowania jest bowiem rozpoznanie sprawy zgodnie z intencją i interesem strony (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 r. II GSK 150/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2009 r. II SA/Rz 711/08). Pisma należy zatem interpretować z korzyścią dla strony i zgodnie z jej prawdopodobną wolą. W kwestii sposobu formułowania zarzutów do przeprowadzonej modernizacji, prawo stawia jedynie ten warunek, aby zarzuty dotyczyły danych wynikających z operatu, stanowiących zapisy nowe. W orzecznictwie podkreśla się jedynie brak podstaw do podnoszenia - przy okazji modernizacji ewidencji - wszelkich zarzutów będących poza zakresem i przedmiotem prowadzonej modernizacji (wyrok NSA z 16 maja 2018r. I OSK 2778/17). Wobec powyższego, postępowanie organu odwoławczego na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy - nie było prawidłowe. Organ potraktował bowiem pismo Skarżącego z 19 grudnia 2022r. jako pismo nie związane ze sprawą, nie dotyczące w ogóle problemu ewidencji gruntów i nie mogące - mimo wniesienia go w otwartym terminie do wniesienia zarzutów do danych zawartych w ewidencji – stanowić zarzutów, o których mowa w art. 24a ust. 9 P.g.k. Z taką oceną znaczenia przedmiotowego pisma Sąd się nie zgadza, przyznając rację argumentom Skarżącego podniesionym w treści skargi. Pismo Skarżącego z 19 grudnia 2022r. wniesione do organu I instancji w tym samym dniu jest lakoniczne, jednak wynika z niego wyraźnie, że Skarżący nie zgadza się ze zmianami dokonanymi na mapie ewidencyjnej, kwestionując położenie słupa energetycznego stojącego na granicy działek o nr ewid. [...] i [...], a także prawidłowość przesunięcia granicy działki o nr ew. [...] na korzyść nieruchomości sąsiedniej – działki o nr ewid. [...]. Skarżący odnosi się do kwestii umiejscowienia słupa energetycznego, gdyż w ten właśnie sposób postrzega problem przebiegu granicy spornych działek i w ten właśnie sposób stara się wykazać dotychczasowy przebieg granic. Świadczą o tym zarówno załączniki graficzne do wspomnianego pisma, jak i wypowiedź Skarżącego na rozprawie w dniu 28 lutego 2024r., w której przedstawiał problem graniczny z odniesieniem się do ogrodzenia działki i pobliskiego słupa energetycznego. Nawet jeśli argumenty Skarżącego w tej kwestii nie są zasadne, albo jeśli pozostają bez realnego związku z przebiegiem granicy i przeprowadzoną modernizacją, to subiektywne przekonanie Skarżącego, że taki związek istnieje, nadaje pismu Skarżącego z 19 grudnia 2022r. charakter zarzutów. Strona nie ma bowiem obowiązku ani orientować się w zawiłościach ewidencji gruntów, ani podzielać argumentów organu, co do braku związku określonych okoliczności ze sprawą. Okoliczności zgłaszane przez strony postępowania podlegają badaniu i wyjaśnianiu w toku prowadzonego postępowania. Nieprawidłowym było zatem potraktowanie pisma Skarżącego z 19 grudnia 2022r. jako pisma w innej sprawie, niezwiązanej z ewidencją gruntów. Pismo to, odczytywane samodzielnie - dla prawidłowego odniesienia się do podniesionych zarzutów- wymagałoby wezwania Skarżącego do ich doprecyzowania, jednakże nie ma powodu, aby w okolicznościach sprawy, przy uwzględnieniu zarówno treści samego pisma, terminu jego wniesienia jak i wyraźnego nawiązania do zarzutów sprecyzowanych w piśmie z 14 listopada 2022r. - odmawiać przedmiotowemu pismu charakteru zarzutów, o których mowa w art. 24a ust. 9 P.g.k. Wobec powyższego należy podkreślić, że działanie organu I instancji polegające na łącznym rozpatrzeniu żądań Skarżącego, zawartych w obu pismach, w tym we wniesionym w otwartym terminie do złożenia zarzutów w przedmiocie modernizacji, piśmie z 19 grudnia 2022 r. który stanowi łącznik z pozostałymi pisami w sprawie – było prawidłowe i zgodnie wolą strony odzwierciedloną w treści korespondencji. Czyniło też zadość zasadom postępowania administracyjnego, w tym wyeksponowanemu w art. 9 K.p.a. nakazowi czuwania, aby osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa – tutaj właściwego terminu do wniesienia stosownego środka prawnego. Zauważyć bowiem należy, że przed opublikowaniem w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego informacji o dokonanej modernizacji, wraz z pouczeniem o terminach i środkach zaskarżenia – Skarżący nie musiał być świadomy obowiązującego go terminu. Fakt, że ponownie zwrócił się do organu w tej samej sprawie – świadczy o woli skorzystania z przysługujących mu środków prawnych. Organ I instancji słusznie odczytał intencje strony. Uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem w całości, nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 105§1 K.p.a., w zw. z art. 24a § 9 P.g.k., w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ odwoławczy potraktuje pismo Skarżącego z 19 grudnia 2022r. jako zarzuty, o których mowa art. 24a § 9 P.g.k. uzupełnione i doprecyzowane w innych składanych do sprawy pismach Skarżącego i rozpatrzy odwołanie Skarżącego wniesione od decyzji organu I instancji.