II SA/Rz 1156/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A." na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A." kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia (...) lipca 2020 r. nr (...), utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia (...) marca 2020 r. nr (...) wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia (...)czerwca 2010 r. nr (...) Starosta zezwolił J.S.(dalej: "skarżącemu"), prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą A na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych stanowiących część działki nr 2884/6 położonej w [...], gm. [...] Jednocześnie w rozstrzygnięciu decyzji zwolnił skarżącego z uiszczenia opłaty jednorazowej oraz ustalił skarżącemu opłatę roczną w wysokości 5 809,47 zł, począwszy od 2011 r. przez okres 10 lat. W piśmie z dnia 27 października 2019 r. skarżący zwrócił się do Starosty z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia 22 czerwca 2010 r., w części dotyczącej uiszczania opłat rocznych. Skarżący we wniosku nie wskazał bezpośrednio w jakim aspekcie upatruje nieważności spornego rozstrzygnięcia, niemniej podniósł, że nigdy nie doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, wobec czego nie powstał obowiązek uiszczania przez niego opłat rocznych. Starosta przy piśmie z dna 4 grudnia 2019 r. przekazał wniosek skarżącego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które postanowieniem z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) Kolegium podało, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z dni (...) czerwca 2010 r. została uchylona w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." ostateczną decyzją Starosty z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) Powyższe oznacza, że brak jest przedmiotu postępowania, którego dotyczy wniosek skarżącego, a zatem w realiach opisywanej sprawy zachodzą okoliczności uniemożliwiające skuteczne wszczęcie postępowania i obligujące do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentując, że przepis art. 156 K.p.a. nie ma zastosowania jedynie do decyzji obowiązujących w obrocie prawnym. Tym bardziej, że stwierdzenie nieważności wywiera skutki dalej idące niż uchylenie decyzji administracyjnej na wniosek strony. Zdaniem skarżącego, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji pozbawia go możliwości odzyskania opłat rocznych uiszczonych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, mimo że do faktycznego wyłączenia w rzeczywistości nigdy nie doszło. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2020 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia (...) mara 2020 r. nr (...). Podzielając dotychczas wyrażone stanowisko Kolegium podało, że byt postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest zależny od postępowania zwykłego, w którym zapadła decyzja ostateczna. W sytuacji, gdy decyzja będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania nieważnościowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J.S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Przytaczając dotychczas sformułowaną argumentację skarżący podniósł, że ochrona jego interesów uzasadnia wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności spornej decyzji Starosty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zasadniczo z przyczyn wskazanych przez skarżącego. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...)lipca 2020 r. nr (...), utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia (...) marca 2020 r. nr (...) wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie spór pomiędzy skarżącym a organem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy uprzednie uchylenie decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym stanowi przeszkodę w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. do skutecznego wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchylonej już decyzji. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanka innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie została zdefiniowana w K.p.a., niemniej należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, względnie złożony wniosek jest bezprzedmiotowy. Wymaga przy tym podkreślenia, że przepis art. 61a K.p.a. ma zastosowanie do odmowy wszczęcia postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd w pełni podziela stanowisko wrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r. IV SA/Po 439/14 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że uprzednie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie dezaktualizuje interesu prawnego strony w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji, ani nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., która stanowiłaby przeszkodę we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Specyfika postępowania nieważnościowego, a zwłaszcza moc wsteczna (ex tunc) przypisywana orzeczeniu stwierdzającemu nieważność decyzji administracyjnej (art. 156 – art. 159 K.p.a.), wobec wyłącznie prospektywnego (ex nunc) skutku decyzji o uchyleniu innej decyzji (art. 154 k.p.a.), nie pozwalają za bezprzedmiotowe uznać postępowania nieważnościowego prowadzonego przeciw decyzji, która została uchylona w tym trybie. Utrata ważności decyzji na skutek jej uchylenia nie powoduje bowiem zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie obowiązywania tej decyzji, zaś sama decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym w tym sensie, że można nadal się na nią powoływać, choćby dla uniknięcia odpowiedzialności prawnej przewidzianej w przepisach za jej nieposiadanie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r. I OSK 567/11; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji są znacznie dalej idące niż konsekwencje jej uchylenia przez organ. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej opiera się bowiem na konstrukcji "unieważnialności" decyzji z mocą wsteczną. Normujący tę problematykę art. 156 K.p.a. łączy zasadniczo ze stwierdzeniem nieważności pominięcie w sferze normatywnej (prawa materialnego) skutków, które wywołała wadliwa decyzja. Z chwilą uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność owej wadliwej decyzji skutki faktyczne - które dotąd były uznawane za skutki prawne - przestają mieć taki charakter, co otwiera drogę do nowej oceny materialnoprawnej tych faktów, które powstały na podstawie unieważnionej decyzji. Innymi słowy, w przypadku wynikającej z faktu "unieważnienia" decyzji utraty przez tę decyzję skuteczności prawnej z mocą wsteczną, chodzi w istocie o następczą ocenę prawną skutków prawnych "unieważnionej" decyzji i uznanie na zasadzie fikcji, że skutki te nie zaistniały w sferze normatywnej od samego początku (zob. M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Zakamycze 2006, s. 242-244). Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nieuprawniony odmówiło wszczęcia postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia (...)czerwca 2010 r. nr (...) Okoliczność uchylenia decyzji w trybie art. 154 K.p.a. nie stanowi bowiem przeszkody prawnej, w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., do wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego, a konkluzja ta wynika z charakteru instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oraz skutków prawnych z niej wynikających. Oznacza to w konsekwencji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało art. 61a § 1 w zw. z art. 156 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącego w sposób oczywisty nie mógł zostać uwzględniony, gdyż w obrocie prawnym nie funkcjonuje objęta wnioskiem decyzja Starosty. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c) w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organ orzekający w sprawie (art. 135 P.p.s.a.). Wymaga przy tym podkreślenia, że Sąd nie przesądza o zasadności wniosku skarżącego, gdyż tego rodzaju ocena wykracza poza granice sprawy wyznaczone przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie – postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania.