II SA/Rz 1137/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. R. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych - skargę oddala -

II SA/Rz 1137/20 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A.R. jest czynność Prezydenta Miasta z 26 sierpnia 2020 r. nr (...) dotycząca odmowy zwrotu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent M. zezwolił A.R. na sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa, napojów alkoholowych o zawartości alkoholu od 4,5 % do 18% z wyjątkiem piwa oraz napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18%: a) w Restauracji przy ul. [...] (zezwolenia z (...) lipca 2019 r. nr (...), (...) i (...), z terminami ważności od 1 sierpnia 2019 r. do 31 lipca 2023 r.), a) w Restauracji przy ul. [...] (zezwolenia z (...) marca 2017 r. nr (...), (...) i (...) z terminami ważności od 18 marca 2017 r. do 17 marca 2021 r.). W związku z oświadczeniami A.R. z 25 i 28 maja 2020 r. informującymi o zakończeniu z dniem 31 maja 2020 r. we wskazanych zakładach gastronomicznych działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, Prezydent odpowiednio decyzjami z (...) czerwca 2020 r. nr (...) oraz z 9 czerwca 2020 r. nr (...) – na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2277 ze zm.; dalej: u.w.t.) - stwierdził wygaśnięcie w/w zezwoleń. W następstwie tego pismem z 12 sierpnia 2020 r. A.R. zawnioskował o zwrot części opłaty za udzielenie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych: 1. za okres od 14 marca do 18 maja 2020 r. w związku z przymusowym zamknięciem przez rząd RP jego restauracji (...) (przy ul. [...] ) oraz (...) (przy ul. [...] ); w tym zakresie wyjaśnił, że zamknięcie restauracji z uwagi na stan epidemii pozbawiło go nie tylko możliwości sprzedaży alkoholu ale uzyskiwania jakichkolwiek przychodów, mimo że opłaty za sprzedaż alkoholu zostały pobrane (gminy mogą pobierać opłaty nie tyle za samo wydanie zezwolenia, co za korzystanie z niego), 1. za okres od 1 czerwca do 31 grudnia 2020 r. w związku ze sprzedażą Restauracji . Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 listopada 2019 r. III SA/Gl 867/19 oraz u.w.t. wskazał, że opłata za udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dotyczy korzystania z zezwolenia, a nie jego wydania. W przypadku restauracji (...) opłatę uiścił za okres faktycznie prowadzonej sprzedaży, tj. do 31 maja 2020 r., natomiast w odniesieniu do restauracji (...) fakt dokonania opłaty za cały rok z góry nie może stawiać go w sytuacji gorszej od tej, kiedy opłata jest uiszczana w ratach. Pismem z 26 sierpnia 2020 r. nr (...) Prezydent M. poinformował wnioskodawcę, że u.w.t. nie przewiduje instytucji "niewykorzystania zezwolenia", z którą wiązałby się obowiązek zwrotu opłaty m.in. w sytuacji zaprzestania działalności gospodarczej. Podkreślił, że w przypadku zezwoleń z 26 lipca 2019 r. przedsiębiorca zadeklarował wniesienie opłaty jednorazowo za cały 2020 r., natomiast co do zezwoleń z 9 czerwca 2020 r., w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września 2020 r. Wyjaśnił, że przepisy u.w.t. dotyczą istotnie wysokości opłaty proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, ale odnosi się to wyłącznie do roku nabycia lub utraty ważności zezwolenia i stanowi o zasadach dokonywania opłat, a nie ich zwrotu. Brak jest ustawowych przesłanek regulujących sposób i tryb zwrotu opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na czynność Prezydenta z 26 sierpnia 2020 r. A.R. zarzucił naruszenie przepisów u.w.t., w szczególności art. 11¹ ust. 1 i 8 poprzez odmowę zwrotu części uiszczonych opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a także art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszającą zawarte w tych przepisach normy wykładnię przepisów u.w.t., skutkiem czego został potraktowany w sposób odmienny niż osoby wnoszące opłaty w trakcie roku kalendarzowego. Na tej podstawie zawnioskował o uchylenie zaskarżonej czynności i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że wg art. 11¹ ust. 1 u.w.t., gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, który to przepis upoważnia je do pobierania opłaty w sytuacji korzystania przez przedsiębiorcę z zezwolenia w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Argumentację tę wzmacnia sposób naliczania opłat zawarty w ust. 8 tego artykułu, zgodnie z którym w roku nabycia zezwolenia lub utraty jego ważności, opłaty o których mowa w ust. 1 – 5 dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia. Z tych powodów z dniem z dniem zaistnienia zdarzeń skutkujących wygaśnięciem zezwoleń, uiszczona wcześniej opłata staje się nienależna za okres przypadający po utracie zezwolenia. Z podobnych względów należy się zwrot części opłaty za okres, kiedy nie ze swej winy skarżący nie prowadził działalności gospodarczej z powodu sytuacji epidemicznej na terenie kraju, tj. od 14 marca do 18 maja 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola ta – z określonymi wyjątkami - obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (§ 2 pkt 4). Sąd uwzględniając skargę na taki akt lub czynność, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Może przy tym także w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje czynność Prezydenta M. z 26 sierpnia 2020 r. odmawiająca skarżącemu prawa do zwrotu części opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, które to uprawnienie skarżący wywodzi ze stwierdzenia wygaśnięcia udzielonych mu zezwoleń w następstwie zakończenia z dniem 31 maja 2020 r. działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych i faktu uiszczenia opłaty za korzystanie z części z nich jednorazowo z góry za cały 2020 r., co w jego ocenie w sposób nieuzasadniony różnicuje jego sytuację względem zezwoleń za które opłatę uiszczał w ratach, a co do których termin płatności pokrywał się z okresem faktycznego zakończenia prowadzonej sprzedaży. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej czynności nie dała podstaw do zakwestionowania jej legalności, której materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy u.w.t., w szczególności jej art. 11¹ dotyczący opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Ust. 1 tego artykułu upoważnia gminy do pobierania opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o których mowa w art. 18 w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1, tj. prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu. Jak podkreślono w uchwale składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2003 r. FPK 12/02, opłata ta ma charakter cykliczny, co odróżnia ją od jednorazowych opłat związanych z podjęciem jakiejś działalności. Nie jest także opłatą za konkretne usługi świadczone na rzecz sprzedawcy alkoholu i nie można przyznać jej funkcji kompensacyjnej lub penalnej. Podzielając – stosownie do powyższego - stanowisko, iż zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest tożsame z korzystaniem z niego a opłata za korzystanie z zezwolenia nie jest równoznaczna z opłatą za samo jego udzielenie, Sąd w pełni akceptuje pogląd organu administracji, który słusznie wywiódł, że w przepisach u.w.t. brak jest regulacji przewidujących w opisanej przez skarżącego sytuacji możliwość zwrotu wniesionej opłaty. W przypadku skarżącego dotyczy to zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w Restauracji (...) udzielonych 26 lipca 2019 r. na okres od 1 sierpnia 2019 r. do 31 lipca 2023 r. Opłata której częściowego zwrotu się domagał dotyczyła roku 2020 r. i "niewykorzystanego" w związku z zakończeniem przez niego działalności okresu od 1 czerwca do 31 grudnia. Kluczowe w tym zakresie pozostają regulacje art. 11¹ ust. 7 u.w.t. (zgodnie z którym "opłata, o której mowa w ust. 1, wnoszona jest na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego lub jednorazowo w terminie do 31 stycznia danego roku kalendarzowego") oraz ust. 8 (stosownie do którego "w roku nabycia zezwolenia lub utraty jego ważności, opłaty, o których mowa w ust. 1-5, dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia"). W myśl art. 11¹ ust. 7, opłaty za "pełne" lata korzystania z zezwolenia wnoszone są bądź ratalnie (do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego), bądź jednorazowo "z góry" za cały rok kalendarzowy (do 31 stycznia); wybór w tym zakresie pozostawiony jest do uznania podmiotu korzystającego z zezwolenia. Jednorazowo opłacona w całości przez skarżącego opłata za 2020 r. nie była pierwszą opłatą uiszczaną w roku uzyskania zezwolenia (tj. 2019), a wg Sądu, tylko takiej oraz ponoszonej w roku utraty jego ważności dotyczy przepis art. 11¹ ust. 8 u.w.t. W takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do skutecznego ubiegania się przez niego o zwrot części opłaty poniesionej za rok 2020, gdyż u.w.t. nie przewiduje instytucji "niewykorzystania zezwolenia" w związku m.in. z zaprzestaniem działalności gospodarczej, z którą wiązałby się obowiązek zwrotu opłaty. Zwrot taki byłby możliwy tylko wówczas, gdyby istniała ustawowa regulacja normująca przesłanki, sposób i tryb zwrotu, a takiej nie stanowi art. 11¹ u.w.t., który reguluje wyłącznie tryb, zasady i sposób obliczania wysokości opłat. W ocenie Sądu, nie jest dopuszczalne – jak postuluje to skarżący - wywodzenie takiej możliwości w szczególności z wykładni ust. 8 tego artykułu (w zw. z jego ust. 1). Przepis ten dotyczy wysokości opłaty proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, ale w sposób nie budzący wątpliwości odnosi się wyłącznie do "niepełnego" roku nabycia i utraty ważności zezwolenia i stanowi o zasadach dokonywania opłat, a nie ich zwrotu. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym, m.in. wyroku NSA z 18 października 2011 r. II GSK 1068/10 (LEX nr 1151523), w którym sformułowano tezę, że brak jest podstaw do zaakceptowania wykładni art. 11¹ ust. 1 i 8 u.w.t., jakoby opłata za korzystanie z udzielonego zezwolenia była – co do zasady – proporcjonalna do okresu jego ważności. Stanowisko to podzielił także WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z 15 listopada 2018 r. II SA/Rz 1013/18 (LEX nr 2597848), które to Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni akceptuje. Sądowi znane są orzeczenia odmienne (w tym powołany przez skarżącego we wniosku o zwrot opłaty wyrok WSA w Gliwicach z 28 listopada 2019 r. III SA/Gl 867/19), niemniej wyrażonego w nim stanowiska z przytoczonych wyżej względów nie akceptuje. Nie oznacza to, że Sąd nie dostrzega doniosłości kwestii której dotyczy rozpoznawana sprawa i neguje zwrot części jednorazowo uiszczonych opłat rocznych za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych m.in. w sytuacji zaistniałej w przypadku skarżącego, niemniej stoi na stanowisku, że nie może to być motywowane jedyne względami słuszności opartymi o taką wykładnię przepisów, która nie wynika z obowiązującego stanu prawnego. Z analogicznych względów - wynikających z braku stosownych podstaw prawnych – nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącego o zwrot części opłat za okres 14 marca – 18 maja 2020 r., tj. okres, w którym z powodu sytuacji epidemicznej w kraju nie mógł on - nie ze swojej winy – prowadzić działalności gospodarczej (zakładów gastronomicznych) w związku z którą zostały mu udzielone zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i za który to okres poniósł opłaty za korzystanie z tych zezwoleń. Wprawdzie do kwestii tej organ dokonując zaskarżonej czynności bezpośrednio nie odniósł się, niemniej trafnie zauważył w odpowiedzi na skargę, że równolegle z wprowadzeniem 14 marca 2020 r. na obszarze RP stanu zagrożenia epidemicznego a od 20 marca 2020 r. stanu epidemii powodujących utrudnienia w prowadzeniu działalności przez przedsiębiorców, równolegle wprowadzone zostały instrumenty prawne mające na celu udzielenie przedsiębiorcom z tego tytułu stosownego wsparcia, przede wszystkim finansowego. W tym kontekście jako nieco jednostronne jawią się twierdzenia skargi o pozbawieniu skarżącego całkowicie dochodu przy jednoczesnym obowiązku ponoszenia stałych kosztów związanych z posiadaniem lokali gastronomicznych. W związku z tym nie mogą także umknąć uwadze związane z powyższym rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z obowiązującymi od 24 czerwca 2020 r.: - art. 15 qa, zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydane na podstawie art. 18 u.w.t., których ważność upływa w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii zachowują ważność przez dodatkowy okres 6 miesięcy od dnia utraty pierwotnego terminu ważności zezwolenia, pod warunkiem wniesienia proporcjonalnej opłaty za wydanie zezwolenia przed upływem pierwotnego terminu ważności zezwolenia, - art. 31 zzca, rada gminy może, w drodze uchwały, zwolnić z opłaty, o której mowa w 11¹ ust. 1 u.w.t., należnej w 2020 r. lub przedłużyć termin na jej wniesienie (ust. 1); w przypadku zwolnienia z opłaty, rada gminy, w uchwale, o której mowa w ust. 1, może przyznać zwrot określonej części opłaty pobranej od przedsiębiorców, którzy wnieśli jednorazowo opłatę za rok 2020 w terminie do dnia 31 stycznia 2020 r. (ust. 2); termin wniesienia opłaty należnej w 2020 r. może zostać przedłużony do dnia 31 grudnia 2020 r. (ust. 3). Mimo że jak wskazano również w odpowiedzi na skargę, Rada Miasta nie skorzystała z uprawnień przyznanych jej na mocy art. 31 zzca w/w ustawy z dnia 2 marca 2020 r., przewidziane nią rozwiązania – w tym zwłaszcza art. 31 zzca ust. 2 – potwierdzają prawidłowość przedstawionej wyżej argumentacji Sądu i poprzedzającej ją argumentacji organu, dowodząc słuszności stanowiska, iż intencją ustawodawcy towarzyszącą uchwalaniu u.w.t. nie było wprowadzanie do niej mechanizmów pozwalających na zwrot uiszczonych już opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a ewentualna możliwość w tym zakresie musi wynikać z wyraźnego – a nie domniemywanego – upoważnienia ustawowego. Reasumując, wobec braku w u.w.t. rozwiązań prawnych umożliwiających dokonanie zwrotu wniesionej z powyższego tytułu opłaty (jej części), stanowisko organu odzwierciedlone w zaskarżonej czynności jawi się jako prawidłowe. Z podanych przyczyn, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.