II SA/Rz 1109/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2020 r. nr SKO.4121/41/2020 w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny - skargę oddala -

II SA/Rz 1109/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem D.N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 24 lipca 2020 r. nr SKO.4121/41/2020 dotycząca skierowania na egzamin kontrolny. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, po uprzednim uchyleniu decyzją SKO z 20 lutego 2020 r. nr SKO.4121/10/2020 decyzji Starosty [...] z 14 stycznia 2020 r. nr KT.5430.3.2020.II kierującej skarżącego na egzamin kontrolny, Starosta decyzją z 27 marca 2020 r. nr KT.5430.3.2020.II – wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm., dalej: u.P.r.d.) w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 1 i art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341, dalej: u.k.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 14 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 957, dalej: ustawa zmieniająca u.P.r.d.) - skierował D.N. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A, B, C, E prawa jazdy. W uzasadnieniu wskazał, że z informacji uzyskanej od Podkarpackiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Rzeszowie wynika, iż D.N. w okresie od 17 maja 2011 r. do 25 marca 2012 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i uzyskał 25 punktów karnych. Od decyzji Starosty odwołanie wniósł D.N., który zakwestionował zasadność wydanego rozstrzygnięcia, zarzucając jego oparcie na błędnej podstawie prawnej oraz nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego w związku z błędnie ustalonym stanem faktycznym. Kolegium opisaną na wstępie decyzją z 24 lipca 2020 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm., dalej: u.k.p.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniło, że stosownie do treści art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.P.r.d., kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Wprowadzona tym przepisem sankcja w postaci skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego obowiązuje od 21 lutego 2011 r., a art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.P.r.d. został uchylony dopiero przez art. 125 pkt 13 u.k.p. z dniem 4 czerwca 2018 r. W rozpoznawanej sprawie decyzja o skierowaniu odwołującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego została wydana w związku z otrzymaniem przez niego 25 punktów za naruszenie przepisów drogowych w okresie od 17 maja 2011 r. do 25 marca 2012 r. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.P.r.d. oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. mogły więc mieć zastosowanie do popełnionych przez niego naruszeń, które miały miejsce w czasie obowiązywania tych przepisów. Dla konsekwencji prawnych wynikających z dokonanych przez odwołującego naruszeń przepisów ruchu drogowego istotne znaczenie ma data popełnienia naruszeń, a nie data wpisu do ewidencji, wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wydania decyzji. Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że w przypadku złożenia stosownego wniosku przez organ kontroli ruchu drogowego - którym z mocy art. 129 ust. 1 u.P.r.d. jest komendant wojewódzki Policji, właściwy starosta zobligowany jest do skierowania kierowcy na egzamin kontrolny, nie mając wyboru co do możliwości skorzystania z tego obowiązku. Starosta nie posiada również uprawnień do badania celowości wniosku otrzymanego od komendanta wojewódzkiego Policji, czy też kontrolowania prawidłowości naliczenia przez ten organ liczby punktów karnych podanych we wniosku. Wiążący jest w tym zakresie wniosek komendanta wojewódzkiego Policji wskazujący liczbę przypisanych punktów przekraczającą limit 24 punktów, co w myśl art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.P.r.d. oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. uzasadnia wydanie decyzji o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Starosta po otrzymaniu stosownego wniosku uzyskał informacje o latach, ilości i rodzaju ujawnionych wykroczeń w ruchu drogowym. Analizowane naruszenia dotyczyły okresu od 17 maja 2011 r. do 25 marca 2012 r. w związku z przekroczeniem 24 punktów. Tak zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na dokonanie oceny postawy i umiejętności kierowcy do prowadzenia pojazdu w ruchu drogowym. Sporządzony w sprawie wykaz naruszeń jakich w analizowanym okresie dopuścił się odwołujący w ruchu drogowym ujawnił 6 rodzajów nieprawidłowości, które znacząco wpływały na bezpieczeństwo na drodze, w tym kierowanie pojazdem po utracie uprawnień, co pozwala zidentyfikować stan faktyczny będący podstawą zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Skoro ziściły się przesłanki z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.k.p. oraz z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.P.r.d., gdyż liczba punktów karnych przekraczała 24, to obowiązek organu sprowadzał się do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W rozpoznawanej sprawie nie doszło więc do uchybienia przepisom prawa materialnego ani procesowego. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję Kolegium z 24 lipca 2020 r. D.N. zarzucił naruszenie: 1) art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.P.r.d. poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo jego uchylenia z dniem 4 czerwca 2018 r., 2) art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, że zachodzą uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji, 3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. po poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego i wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także niewyjaśnienie okoliczności zdarzenia z 20 stycznia 2012 r., w trakcie którego doszło do niesłusznego nałożenia na niego punktów karnych, a w konsekwencji przekroczenia dopuszczalnego limitu 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od Kolegium na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja Starosty była drugą decyzją w sprawie. Pierwsza decyzja Starosty została w całości uchylona przez Kolegium na skutek jej wydania w oparciu o nieobowiązujący już przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.P.r.d. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta wydał decyzję analogiczną do decyzji uchylonej, powołując się ponownie na art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.Pr.d., a Kolegium utrzymało ją w mocy. Dwie sprzeczne ze sobą decyzje Kolegium naruszają zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Organ odwoławczy nie powołał się także na żadne konkretne przepisy prawne, które uzasadniałyby zastosowanie w sprawie uchylonego art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.P.r.d. Ogólne stwierdzenia, niepoparte przepisami prawnymi, nie mogą stanowić adekwatnego uzasadnienia dla merytorycznej decyzji administracyjnej. Ponadto organ odwoławczy niesłusznie przyjął, że zachodzą względem niego uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji. Skarżący zakwestionował zasadność nałożenia na niego punktów karnych z powodu okoliczności zaistniałych [...] stycznia 2012 r., bowiem w jego ocenie nie dopuścił się wówczas zarzucanego mi wykroczenia polegającego na przekroczeniu dozwolonej prędkości w terenie zabudowanym o 34 km/h. Podkreślił, że w toku postępowania w sprawie wykroczenia wykazywał, że [...] stycznia 2012 r. nie był jedynym uczestnikiem ruchu drogowego na odcinku drogi na którym przeprowadzono pomiar prędkości. Poruszał się w otoczeniu innych uczestników ruchu drogowego, a obok niego i za nim jechał inny samochód. Z uwagi na natężenie ruchu nie wiadomo było, którego z samochodów dotyczył pomiar. Złożył skargę zarówno na sposób wykonania pomiaru prędkości, jak i sposób postępowania funkcjonariuszy Policji przeprowadzających pomiar. Wg skarżącego, Starosta był zobowiązany do zbadania okoliczności faktycznych na podstawie których doszło do nałożenia punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego i zbadania czy punkty te zostały nałożone zasadnie, czego nie uczynił, a co zostało pominięte przez Kolegium. Ponadto, Starosta nie był uprawniony do skierowania go na egzamin sprawdzający kwalifikacje z uwagi na fakt, iż uprawnienia do kierowania pojazdami zostały mu przywrócone w 2019 r. na mocy decyzji Starosty z [...] grudnia 2019 r. nr KT.5430.1.216.2019.II na podstawie art. 103 ust. 3 u.k.p. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji stanowił art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.P.r.d., zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten został z dniem 4 czerwca 2018 r. uchylony mocą art. 125 pkt 10 lit. g) u.k.p., niemniej jednak wg art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. zmieniającej u.P.r.d. w brzmieniu obowiązującym do 17 września 2022 r. (a więc w czasie wydawania decyzji przez organ I i II instancji), do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej w art. 1 (u.P.r.d.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisów m.in. art. 125 ust. 10 lit. g ustawy zmienianej w art. 2 (u.k.p.) nie stosuje się. Oznacza to, że obowiązywanie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.P.r.d. zostało przedłużone do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych o których mowa w cyt. art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2018 r. Jak wynika natomiast z art. 14 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2018 r., minister właściwy do spraw informatyzacji w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu ogłasza w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw informatyzacji komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie. Na mocy art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 2328 ze zm.), w ustawie zmieniającej z 2018 r. w art. 14 ust. 1 skreślono wyrazy "art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16". Oznacza to, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.P.r.d. utracił moc obowiązującą dopiero w dacie wejścia w życie zmiany wprowadzonej przez art. 14 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r., tj. z dniem 17 września 2022 r., o czym stanowi art. 23 pkt 3 w/w ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r. W tej sytuacji należy stwierdzić, że mimo braku dokładnego wyjaśnienia tej okoliczności w uzasadnieniach wydanych decyzji, rację mają orzekające w sprawie organy administracji, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.P.r.d. znajdował w niej zastosowanie. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 17 maja 2011 r. do 25 marca 2012 r. otrzymał 25 punktów karnych, w związku z czym Komendant Wojewódzki Policji zwrócił się o kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. Niespornym pozostaje również, że do czasu wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji, minister właściwy do spraw informatyzacji w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu nie ogłosił komunikatu określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2018 r., tj. umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach. W rezultacie w rozpoznawanej sprawie oprócz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.P.r.d. organy prawidłowo zastosowały również art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Decyzja ta ma charakter związany, gdyż organ dysponując informacją o liczbie punktów karnych uzyskanych przez skarżącego nie ma samodzielnych uprawnień do oceny kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami. Nie ma także kompetencji do badania, czy organy kontroli ruchu drogowego dokonały właściwej kwalifikacji zachowań kierowcy co do naruszeń przepisów ruchu drogowego, ani też czy stwierdzonym naruszeniom przypisano właściwą liczbę punktów. Tym samym, skoro wydanie decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach, czyni to niezasadnym sformułowany w związku z tym zarzut skargi naruszenia zaskarżoną decyzją art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.P.r.d. (poprzez zastosowanie tego przepisu, pomimo jego uchylenia z dniem 4 czerwca 2018 r.) oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. (poprzez bezzasadne przyjęcie, że zachodzą uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji). Z wyjaśnionych wyżej przyczyn wynikających ze związanego charakteru decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego i wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez niewyjaśnienie okoliczności zdarzenia drogowego z [...] stycznia 2012 r., w trakcie którego doszło do nałożenia na skarżącego punktów karnych w ilości skutkującej przekroczeniem dopuszczalnego limitu 24 punktów karnych. Zdaniem Sądu, organy administracji w ramach swoich kompetencji zebrały niezbędny materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny. Wskazane już wyżej uchybienia w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniach decyzji przesłanek zastosowania przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć nie spełniały kryteriów z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i nie były na tyle znaczące, aby mogły przemawiać za wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego (stosownie do tego przepisu sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; wobec prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów materialnoprawnych, opisane naruszenie pozostało bez wpływu na wynik sprawy). Niejako już na marginesie należy dodatkowo wskazać, że WSA w Rzeszowie wyrokiem z 8 sierpnia 2023 r. II SA/Rz 1263/22 oddalił skargę skarżącego na decyzję SKO w Rzeszowie z 10 maja 2022 r. nr SKO.4121/5/2022 (decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z 31 stycznia 2022 r. nr KT.5430.1.23.2022.II o cofnięciu skarżącemu uprawnienia kategorii A, B, C, B+E, C+E prawa jazdy z uwagi na niedopełnienie przez niego obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień). Wobec powyższego, przy braku przyczyn skutkujących wadliwością zaskarżonej decyzji a podlegających uwzględnieniu z urzędu, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.