II SA/Rz 1086/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Z. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. J. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu [...] czerwca 2020 r. Z. J. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta o zaświadczenie, że działka nr [...] (ul. [...]) położona w [...], na całej swojej długości, stanowi drogę publiczną gminną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i stanowi drogę dojazdową do nieruchomości skarżącej - działki nr [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], Prezydent Miasta działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) - dalej: "K.p.a.", odmówił wydania skarżącej zaświadczenia o wnioskowanej treści. Organ podał, że ul. [...] w [...] jest publiczną drogą gminną położoną w części na działce nr [...], ale nie stanowi ona dojazdu do działki nr [...]. Działka nr [...] na niedługim odcinku graniczy z działką nr [...], na której zlokalizowana jest część pasa drogowego ul. [...], jednakże na odcinku tym znajduje się odcinek chodnika o nawierzchni betonowej oraz zieleniec, które nie służą do ruchu pojazdów. Skoro nieruchomość skarżącej nie posiada zjazdu z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...], to żądanie skarżącej o wydanie zaświadczenia o wskazanej wyżej treści nie mogło zostać uwzględnione. Skarżąca w zażalenie na to postanowienie zarzuciła, że Prezydent Miasta, że wbrew obowiązującym przepisom prawa i wbrew danym z aktualnych rejestrów, postanowieniem dokonał wyłączenia drogi gminnej z użytkowania, pozbawiając jej publicznego charakteru. Naruszył zatem rażąco art. 219 K.p.a. w zw. z art. 1, art. 4 i art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.) - dalej: "u.d.p.". Skoro działka nr 1192 stanowi drogę publiczną gminną, to brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca - z uwagi na brak zjazdu z drogi na swoją działkę - nie może poruszać się ww. drogą, celem dojazdu do własnej działki. Tym bardziej, że droga na działce nr 1192 bezpośrednio graniczy z działką skarżącej, a zatem brak jest potrzeby realizacji zjazdu z ww. drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Kolegium podało, że skarżąca prowadzi inne postępowania administracyjne związane ze sporną nieruchomością i dojazdem do niej. Wniosek o wydanie zaświadczenia zmierza zatem do potwierdzenia prawa dojazdu do nieruchomości w trybie zaświadczenia wydawanego w sprawach, w których organ administracji posiada określone, stałe i jednoznaczne dane. Kwestie potwierdzenia bądź zanegowania prawa dojazdu do nieruchomości załatwiane są w osobnym trybie w drodze decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wyłączenia z użytkowania drogi. Potwierdzenia w drodze zaświadczenia nie wymaga natomiast okoliczność prawna, że droga publiczna jest drogą publiczną. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, Z. J. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem: 1. art. 218 § 1 pkt 2 i art. 219 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnie wobec uznania, że skarżąca domagała się wydania zaświadczenia w sprawie, która powinna zostać załatwiona w innym trybie postępowania administracyjnego; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie niezasadnego przyjęcia przez organ I instancji, że istnienie chodnika i zieleńca na odcinku ul. [...] wyklucza możliwość dojazdu do działki skarżącej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 zpóźn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Skarga okazałą się zasadna, wobec podniesionych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Choć w przepisie tym użyto czasu teraźniejszego w odniesieniu do źródeł w oparciu, o które możliwe jest potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że przepis ten dotyczy nie tylko aktualnych zasobów konkretnego organu, ale także zasobów archiwalnych tego organu. Potwierdzenie faktów lub stanu prawnego nie zostało ograniczone czasowo. Za konstatacją o konieczności szerokiego pojmowania wymienionych w art. 218 § 1 K.p.a. źródeł w oparciu, o które możliwe jest potwierdzenie faktów albo stanu prawnego przemawia także brzmienie art. 218 § 2 K.p.a. W świetle tego przepisu, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Podzielić należy przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że art. 218 § 2 K.p.a., stanowiąc o obowiązku podjęcia czynności postępowania wyjaśniającego, nie wprowadza ograniczeń dowodowych, a w tym ograniczenia, że dla potwierdzenia faktu lub stanu prawnego można wykorzystać dokumentację czynności innego organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 160/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji dalej: "cbosa"). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że przedmiotem zaświadczenia, o którego wydanie wnioskowała skarżąca jest między innymi potwierdzenie stanu prawnego działki nr 1192 w [....], na której jest zlokalizowana ul. [...] i, że na całej swojej długości stanowi drogę publiczną gminną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Skarżąca podała, że z uwagi na zróżnicowaną nawierzchnię drogi (trawa i kostka brukowa) osoby trzecie oraz Straż Miejska zgłaszają wątpliwości, co do prawa przejazdu tą drogą publiczną. Skoro zaświadczenie potwierdza istniejący stan rzeczy dotyczący faktów lub prawa, to status drogi publicznej jest statusem prawnym powstający na podstawie stosownej uchwały rady gminy. Status drogi publicznej skutkuje tym, że jest ona przeznaczona do powszechnej komunikacji. Rację trzeba przyznać skarżącej, że nawierzchnia drogi publicznej nie stanowi o wyłączeniu jej funkcji komunikacyjnych i nie zmienia jej stanu prawnego. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której droga publiczna ze względu na rodzaj nawierzchni pełni inną funkcję niż wynika to z przepisów prawa, a organy wykazują zakaz poruszania się po drodze publicznej. Stosownie do art. 1 u.d.p., drogą publiczną jest droga, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z definicji zawartej w art. 4 pkt 2 i pkt 6 u.d.p. wynika, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, a chodnik stanowi część drogi. Zasadniczą funkcją pasa drogowego jest prowadzenie ruchu drogowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że ul. [...] w [...] jest publiczną drogą gminna położoną w części na działce nr [...] (obr. [....]), jednak nie stanowi ona drogi dojazdowej do nieruchomości. Zarówno z zażalenia jak i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że działka ewidencyjna nr [...] w [...], na której jest zlokalizowana ul. [...] została zaliczona do dróg publicznych uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] października 1987 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz.[...]). Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano, że z dniem [...]stycznia 1999 r. nieruchomość ta stała się z mocy prawa własnością Gminy. Twierdzenie organu nie zostało poparte żadnym postępowaniem wyjaśniającym, gdyż nie ustalono, czy istotnie sporny odcinek w części utwardzony kostką brukową, a w części trawiasty jest objęty treścią ww. uchwały o statusie publicznej drogi gminnej. Dlatego Sąd uznał, że powyższe okoliczności wskazują na istnienie interesu prawnego w uzyskaniu na tę okoliczność zaświadczenia. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, którą ma organ i jest w posiadaniu określonej dokumentacji potwierdzającej tę wiedzę. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2020 r., poz. 293, dalej w skrócie: "u.p.z.p.") przez pojęcie dostępu do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp .do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności Dostępność do drogi publicznej jest koniecznym warunkiem podziału nieruchomości, uzyskania warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę. Dostęp bezpośredni z drogi publicznej zapewnia zjazd istniejący lub prawnie zagwarantowany. Dostęp prawny do drogi publicznej oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobnie rzecz została uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej zwana w skrócie: "P.b.). Wyjaśnienia wymaga też kto, kiedy i na jakiej podstawie zrealizował utwardzenie ul. [...] i czy zamierzenie inwestycyjne nie obejmowało również zjazdów na działki graniczące z drogą publiczną, o czym między innymi stanowi art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] marca 2020 r. (karta akt admin. nr 2) wynika, że działka o nr ewid. 2926/78 (własność wnioskodawczyni) na niedługim odcinku graniczącym z działką o nr ewid. [...], na której zlokalizowana jest część pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...] Zarówno z załącznika nr 1 i nr 2 nie wynika, w którym miejscu ul. [...] graniczy z działką nr [...]i na jakiej szerokości. Nie pokazuje tej sytuacji też załącznik nr 3. Natomiast dołączone do tej notatki zdjęcia, sugerują, ze zostały wykonane połączenia z działkami położonymi wzdłuż utwardzonego kostką brukową szlaku (zdjęcie na karcie nr 21 akt admin.). Z powyższych przyczyn Sąd uznał za zasadny zarzut skargi oraz wskazał jeszcze na inne aspekty sprawy, które nie zostały wyjaśnione w aspekcie wnioskowanego przez skarżącą zaświadczenia. Nie budzi wątpliwości Sądu, pogląd wyrażony przez organy orzekające w sprawie, że organ wydający zaświadczenie nie może ustalać praw lub obowiązków podmiotów prawa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie się kierował oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z uzasadnienia wyroku. W tym stanie sprawy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a uchylił postanowienia organów obydwu instancji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. ----------------------- # # II SA/Rz 1086/20 II SA/Rz 1086/20 # 3