II SA/Rz 1083/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr SKO 4101.14.2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym – skargę oddala –

Przedmiotem skargi MS (dalej: "Skarżącej") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 28 kwietnia 2023 r. nr SKO.4101.14.2023, wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 17 stycznia 2023 r. Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") o wydanie zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym położonym na terenie Gminy [...] w okresie od 29 kwietnia 1984 r. do 31 stycznia 1991 r., a prowadzonym przez jej matkę – [...]. Do wniosku dołączono potwierdzenie zameldowania, zeznania dwóch świadków, oświadczenie strony oraz kserokopie dowodu osobistego i świadectwa dojrzałości. Postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. Wójt odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydanym w postępowaniu odwoławczym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 1 marca 2023 r. nr SKO.4101.5.2023. Po ponownym opatrzeniu sprawy, postanowieniem z [...] marca 2023 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wydania Skarżącej zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym matki w latach w okresie od 29 kwietnia 1984 r. do 31 stycznia 1991 r. Organ I instancji podał, że przeprowadził kwerendę zasobu archiwalnego Urzędu Gminy [...] w okresie od 29 kwietnia 1984 r. do 31 stycznia 1991 r. obejmującą: – rejestry podatkowe, ewidencje i wykazy w tym zakresie, – decyzje w przedmiocie podatku rolnego, – ewidencję podatkową rolników opłacających składki na ubezpieczenia społeczne; stwierdzając brak materiałów źródłowych dotyczących pracy wnioskodawcy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Ponadto wskazał, że nie natrafiono na żadne inne dowody dotyczące pracy Skarżącej w gospodarstwie rolnym. Negatywny wynik kwerendy determinuje zaś odmowę wydania zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym po myśli art 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310). Z ww. regulacji jednoznacznie wynika bowiem, że pozytywne zaświadczenie może być wydane tylko na podstawie dokumentów znajdujących się w gestii organu, a takich w realiach opisywanej sprawy nie odnaleziono. We wniesionym zażaleniu Skarżąca zarzuciła niezasadną odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia w sytuacji, gdy dokumenty potwierdzające pracę w gospodarstwie rolnym matki zostały dołączone do wniosku. Ponadto w ocenie Skrzącej, wobec negatywnej kwerendy archiwów Urzędu Gminy, rzeczą organu było przeprowadzenie rozprawy oraz wcześniejsze poinformowanie wnioskodawcy o braku dokumentacji potwierdzającej pracę w gospodarstwie rolnym. Postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r. nr SKO.4101.14.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie Wójta z [...] marca 2023 r. Organ odwoławczy wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.". Postępowanie to ze względu na istotę zaświadczenia charakteryzuje się zatem uproszczeniem i odformalizowaniem, gdyż nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej i nie ma podstaw do przeprowadzenia w nim pełnego postępowania dowodowego. Odmowa wydania zaświadczenia może natomiast mieć miejsce wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych. Kolegium podało, że w opisywanej sprawie Wójt dokonał kwerendy zasobu archiwalnego Urzędu Gmin [...], obejmującą rejestry podatkowe, ewidencje i wykazy w tym zakresie, decyzje w przedmiocie podatku rolnego oraz ewidencję podatkową rolników opłacających składki na ubezpieczenia społeczne. Organ ten ustalił, że nie dysponuje żadnymi dowodami z dokumentów, potwierdzającymi pracę strony w gospodarstwie rolnym. Oczywistym wobec powyższego pozostaje to, że Organ I instancji nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści. Kolegium podało, że brak jest przy tym podstaw do przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej. Organ administracji wydaje bowiem zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdują się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym, a nie aktu o charakterze prawno-kształtującym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MS wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: – art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, poprzez brak wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy strona do wniosku o wydanie zaświadczenia dołączyła potwierdzające wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym matki, jak również brak zawiadomienia strony na piśmie o niedysponowaniu przez organ dokumentami, uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym i braku umożliwienia potwierdzenia tego przez stronę zeznaniami dwóch świadków, zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne; – art. 217 § 1 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia dotyczącego potwierdzenia faktu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wobec przyjęcia, że Gmina nie posiada w swoich zasobach archiwalnych, dokumentów potwierdzających fakt pracy Skarżącej w gospodarstwie rolnym matki, w sytuacji gdy strona na potwierdzenie swoich żądań przedstawiła stosowne dokumenty, potwierdzające jego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym, a w przypadku dalszych wątpliwości w przedmiocie pracy strony w gospodarstwie rolnym, zasadnym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualne wezwanie strony o dalsze niezbędne dokumenty; – art. 89 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron i jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub w drodze oględzin, zwłaszcza, że w treści uzasadnienia organ powołuje się na brak dowodów, potwierdzających pracę strony w gospodarstwie rolnym; – art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; – art. 107 k.p.a. poprzez brak rzetelnego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a. Sąd odnosząc się do wniosku pełnomocnika Strony skarżącej o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie wyjaśnia, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, ponieważ podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane na podstawie akt sprawy oraz złożonej skargi (por. wyrok WSA w Olsztynie z 29 października 2019 r., sygn. I SA/Ol 442/19, LEX nr 2744059 oraz B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 119.). Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem swej skargi sporządzonej przez fachowego pełnomocnika, MS uczyniła postanowienie SKO o utrzymaniu w mocy postanowienia Organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym w okresie od 29 kwietnia 1984 r. do 31 stycznia 1991 r. Akt odmowny Organów został wydany po zastosowaniu przepisów K.p.a. oraz ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310; zwana dalej ustawą o wliczaniu). Z przesłanych do Sądu akt administracyjnych tej sprawy wynika, że Wójt Gminy [...], do którego zwróciła się skarżąca przeprowadził wnikliwą kwerend zasobu archiwalnego Urzędu Gminy [...] dotyczącego wskazywanego przez stronę okresu czasu, tj. od 29 kwietnia 1984 r. do 31 stycznia 1991 r. Analizie został poddany zasób archiwalny wszystkich dokumentów, które mogłyby wykazywać na możliwość potwierdzenia przez Organ wnioskowanych przez stronę skarżącą faktów. W adnotacji urzędowej sporządzonej dnia 10 marca 2023 r., przez inspektora w Urzędzie Gminy [...] zapisano jednoznacznie, że nie natrafiono na żadne rejestry podatkowe, ewidencje i wykazy, księgi podatkowe, decyzje podatkowe, ewidencję podatkowe rolników opłacających składki na ubezpieczenie społeczne oraz inne dokumenty znajdujące się w dyspozycji w/w urzędu, które potwierdzałyby zaistnienie faktów wskazywanych we wniosku MS z dnia 17 stycznia 2023 r. o dacie wpływu – 25 stycznia 2023 r. Skład orzekający WSA w całości podziela i uznaje za własne ustalenia prawne jakich dokonał tut. Sąd w wyroku z dnia 15 lipca 2020 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 344/20, LEX, dotyczącej analogicznych okoliczności prawnych jak i faktycznych (tak samo NSA w wyroku z dnia 21 marca 2017 r., sygn. I OSK 1414/15, LEX nr 2258296.). Dlatego odnosząc się do wyrażonego na etapie postępowania administracyjnego żądania skarżącej strony o przeprowadzenie przez właściwy Organ dowodów z zeznań określonych we wniosku świadków, należało stwierdzić, iż wynikająca z art. 216 § 2 K.p.a. możliwość przeprowadzania przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie tak jak w postępowaniu administracyjnym ogólnym w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy bazy dowodowej do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest w myśl ogólnych reguł wydawania zaświadczeń z K.p.a. kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego w postaci zeznań świadków, przeprowadzenia rozprawy czy innych środków dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia o żądanej treści. Zdaniem WSA, treść zaświadczenia może opierać się wyłącznie na posiadanych przez organ ewidencjach rejestrach czy zbiorach danych. Postępowanie wyjaśniające o jakim mowa art. 217 § 2 K.p.a., co do zasady ma za zadanie ustalenie okoliczności wynikających z znajdujących się w posiadaniu właściwego organu w ewidencji rejestrów i innych dokumentów w celu ustalenia czy odnoszą się one do faktu stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskujący. Zatem, udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wtedy, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy. Jednakże zeznania tych świadków są oceniane poza unormowanym w K.p.a. postępowaniem w sprawie wydawania zaświadczeń, bo w ramach czynności podejmowanych pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy. Nie mogą one natomiast stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (por. w wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1773/13, wyrok WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 581/17; LEX, dostępne także w CBOSA). Słusznie podnosi się w orzecznictwie NSA, że przepis wyrażony w art. 3 ust. 3 w/w ustawy nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Regulacja ta nie rozszerza katalogu środków dowodowych, które mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1414/15, dostępny w CBOSA). Dlatego wbrew twierdzeniom skarżącej z powołanego przepisu ustawy nie wynika więc, iż możliwe jest wydanie zaświadczenia "urzędu gminy" na podstawie zeznań świadków. Przepis ten umożliwia jedynie w sytuacji gdy strona nie uzyska stosownego zaświadczenia z gminy, przedłożenia do innego organu zeznań dwóch świadków potwierdzających okres pracy strony w gospodarstwie, przy czym należy przyjąć, że zeznania te winny być sporządzone przed urzędnikiem gminy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 746/16, LEX nr 2297048). Warto ponownie powtórzyć, że zeznania świadków mogą być oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy, ale nie mogą one stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Zatem nie mogło dojść w niniejszej sprawie to niewłaściwego naruszenia zastosowania jak i błędnej wykładni art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wliczaniu, gdyż ta regulacja procesowa nie wyłącza normy o charakterze ogólnym wynikającej z art. 218 § 2 k.p.a. Ponadto, tym bardziej nie doszło do naruszenia art. 85 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy, skoro co do zasady przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Postanowienia wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.