II SA/Rz 1082/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr SKO 4101.15.2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego G. S. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi GS (dalej: "Skarżącego") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 28 kwietnia 2023 r. nr SKO.4101.15.2023, wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 25 stycznia 2023 r. Skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") o wydanie zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym położonym na terenie Gminy [...] w latach 1996-1998, a prowadzonym przez małżonkę [...]. Do wniosku załączono określoną decyzję KRUS o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników, decyzję o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz dowody wpłat tytułu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. Postanowieniem z 31 stycznia 2023 r. Wójt odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydanym w postępowaniu odwoławczym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 1 marca 2023 r. nr SKO.4101.6.2023. Po ponownym opatrzeniu sprawy, postanowieniem z [...] marca 2023 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wydania Skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym żony w latach 1996 – 1998. Organ I instancji podał, że przeprowadził kwerendę zasobu archiwalnego Urzędu Gminy [...] obejmującego lata 1996-1998 obejmującą: – rejestry podatkowe, ewidencje i wykazy w tym zakresie, – decyzje w przedmiocie podatku rolnego, – rozstrzygnięcia w sprawach wojskowych, – ewidencję podatkową rolników opłacających składki na ubezpieczenia społeczne; stwierdzając brak materiałów źródłowych dotyczących pracy wnioskodawcy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Ponadto wskazał, że nie natrafiono na żadne inne dowody dotyczące pracy Skarżącego w gospodarstwie rolnym. Negatywny wynik kwerendy determinuje zaś odmowę wydania zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym po myśli art 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310). Z ww. regulacji jednoznacznie wynika bowiem, że pozytywne zaświadczenie może być wydane tylko na podstawie dokumentów znajdujących się w gestii organu, a takich w realiach opisywanej sprawy nie odnaleziono. We wniesionym zażaleniu Skarżący zarzucił niezasadną odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia w sytuacji, gdy dokumenty potwierdzające pracę w gospodarstwie rolnym zostały dołączone do wniosku. Ponadto w ocenie Skrzącego, wobec negatywnej kwerendy archiwów Urzędu Gminy, rzeczą organu było przeprowadzenie rozprawy oraz wcześniejsze poinformowanie wnioskodawcy o braku dokumentacji potwierdzającej pracę w gospodarstwie rolnym. Postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r. nr SKO.4101.15.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie Wójta z [...] marca 2023 r. Organ odwoławczy wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.". Postępowanie to ze względu na istotę zaświadczenia charakteryzuje się zatem uproszczeniem i odformalizowaniem, gdyż nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej i nie ma podstaw do przeprowadzenia w nim pełnego postępowania dowodowego. Odmowa wydania zaświadczenia może natomiast mieć miejsce wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych. Kolegium podało, że w opisywanej sprawie Wójt dokonał kwerendy zasobu archiwalnego Urzędu Gmin [...] za lata 1996 - 1998, obejmującą rejestry podatkowe, ewidencje i wykazy w tym zakresie, decyzje w przedmiocie podatku rolnego, rozstrzygnięcia w sprawach wojskowych, ewidencję podatkową rolników opłacających składki na ubezpieczenia społeczne. Organ ten ustalił, że nie dysponuje żadnymi dowodami z dokumentów, potwierdzającymi pracę strony w gospodarstwie rolnym. Oczywistym wobec powyższego pozostaje to, że Organ I instancji nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści. Kolegium podało, że brak jest przy tym podstaw do przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej. Organ administracji wydaje bowiem zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdują się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym, a nie aktu o charakterze prawno-kształtującym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, GS wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: – art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, poprzez brak wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy strona do wniosku o wydanie zaświadczenia dołączyła decyzję KRUS o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników, decyzję o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz dowody rolniczego ubezpieczenia społecznego, co stanowi domniemanie faktyczne, że dana osoba pracowała w gospodarstwie rolnym, jak również brak zawiadomienia strony na piśmie o niedysponowaniu przez organ dokumentami, uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym i braku umożliwienia potwierdzenia tego przez stronę zeznaniami dwóch świadków, zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne; – art. 217 § 1 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia dotyczącego potwierdzenia faktu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wobec przyjęcia, że Gmina nie posiada w swoich zasobach archiwalnych, dokumentów potwierdzających fakt pracy Skarżącego w gospodarstwie rolnym żony, w sytuacji gdy strona na potwierdzenie swoich żądań przedstawiła stosowne dokumenty, potwierdzające jego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym, a w przypadku dalszych wątpliwości w przedmiocie pracy strony w gospodarstwie rolnym, zasadnym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualne wezwanie strony o dalsze niezbędne dokumenty; – art. 89 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron i jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub w drodze oględzin, zwłaszcza, że w treści uzasadnienia organ powołuje się na brak dowodów, potwierdzających pracę strony w gospodarstwie rolnym; – art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; – art. 107 k.p.a. poprzez brak rzetelnego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona wyłącznie z przyczyn dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a. Odnoszą się do wniosku pełnomocnika Strony skarżącej o rozpoznanie skargi na rozprawie, WSA zauważa, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, ponieważ podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane na podstawie akt sprawy oraz złożonej skargi (por. wyrok WSA w Olsztynie z 29 października 2019 r., sygn. I SA/Ol 442/19, LEX nr 2744059 oraz B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 119.). Postanowienie SKO z dnia 28 kwietnia 2023 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Wójta Gminy [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. WSA rozpoznając wniesioną skargę poza granicami jej zarzutów (art. 134 § 1 P.p.s.a.), na podstawie przekazanych mu akt sprawy, zobligowany był z urzędu zwrócić uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisów K.p.a. stanowiących o wymogu podpisania podania, poprzez rozpoznanie zażalenia, które nie zostało podpisane przez pełnomocnika strony skarżącej. W myśl art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Innymi słowy, każde podanie wnoszone na piśmie, a do tej kategorii należą środki odwoławcze, powinno zostać podpisane przez stronę lub przez jej pełnomocnika. W sytuacji gdy zażalenie nie spełnia tego podstawowego wymogu pisma w postępowaniu administracyjnym, organ odwoławczy działając na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 144 i art. 140 K.p.a., powinien wezwać wnoszącego o uzupełnienie tego braku formalnego, gdyż tego rodzaju wadliwość pisma uniemożliwia jego merytoryczne rozpatrzenie. Zażalenie bez oryginalnego podpisu strony bądź jej pełnomocnika, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 K.p.a. wymogów, nie jest skutecznie wniesionym środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W przypadku środków odwoławczych właściwym rozstrzygnięciem organu odwoławczego w przypadku nie uzupełnienia braku formalnego tj. podpisu, powinno być postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia oparte na art. 134 w związku z art. 144, art. 140 i art. 63 § 3, art. 64 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie pomimo, że Organ I instancji w odpowiedzi na zażalenie Skarżącego (pismo Wójta Gminy z dnia 3 kwietnia 2023 r., k. akt nr 9) wyraźnie zwrócił uwagę na fakt nie podpisania środka odwoławczego przez pomocnika skarżącego, to SKO nie zwróciło się do fachowego pełnomocnika osoby wnoszącej zażalenie o usunięcie tego braku formalnego podania na podstawie wyżej powołanych przepisów K.p.a. Kolegium nie zważając na przepisy o wymogu podpisania zażalenia rozpoznało je merytorycznie naruszając tym samym w/w regulacje oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego przedwczesne zastosowanie. W rezultacie uchybienia tym przepisom K.p.a., postanowienie SKO obarczone jest wadliwością procesową, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd z urzędu na podstawie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, SKO ponownie rozpoznając zażalenie zobligowane będzie do usunięcia wskazanego powyżej uchybienia, poprzez wezwanie pełnomocnika strony we właściwym trybie do usunięcia braków formalnych zażalenia poprzez jego podpisanie i następnie podjęcie odpowiednich czynności procesowych, uzależnionych od sposobu reakcji pełnomocnika strony na skierowane do niej wezwanie - art. 153 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), obejmując nimi koszty wynagrodzenia adwokackiego (480 zł) oraz wpis należny od wniesionej skargi (100 zł).