II SA/Rz 1081/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2023 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr SKO.4111/229/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w całości.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr SKO.4111/229/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: SKO"/"Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania W.Z. (dalej: "Wnioskodawczyni"/"Skarżąca"), uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia 3 marca 2023 r. nr MGOPS/R/AK/5222/2/23 w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a."). Jak wynika z akt sprawy, wskazaną decyzją z dnia 3 marca 2023 r. Burmistrz odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. Organ ustalił, że matka (wdowa) jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, w stosunku do której wszystkie niezbędne czynności opiekuńcze sprawuje córka, tj. Wnioskodawczyni. Pomaga w zachowaniu higieny osobistej, prowadzi do toalety, zmienia pieluchomajtki, udziela pomocy w ubieraniu się, podaje leki, mierzy ciśnienie. Oprócz tego Skarżąca gotuje, pierze i sprząta. Matka strony bardzo mało się porusza i czyni to przy użyciu chodzika. Burmistrz stwierdził, że w sprawie spełnione są wszystkie przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z wyjątkiem tej, o której mowa w art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Z wydanego bowiem na stałe orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 20 stycznia 2023 r. wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 9 grudnia 2022 r. Organ zauważył, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny zakwestionował powyższy przepis (wyrok z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13), jednak nadal pozostaje on w obrocie prawnym. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Skarżąca podnosząc, że materiał dowodowy jest wystarczający do przyznania świadczenia. Opisaną na wstępie decyzją SKO uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało temu Organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że Burmistrz niesłusznie oparł swoją decyzję na przepisie, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., został uznany za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. SKO podkreśliło, że wskazany wyrok nie spowodował wprawdzie utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., ale zrodził konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Wydając kasatoryjną decyzję Kolegium zauważyło jednak, że w sprawie podlega dokładniejszemu zbadaniu okoliczność i związek przyczynowo-skutkowy, tj. czy rzeczywiście zakres obowiązków Wnioskodawczyni w ramach sprawowanej nad matką opieki stanowi przeszkodę do kontynuowania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Stwierdziło, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla orzekających organów wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Jeżeli więc osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać tylko to, czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia. Dlatego też, zdaniem SKO, Burmistrz winien dokonać ustalenia rzeczywistego zakresu opieki i zbadania czy Skarżąca faktycznie, z uwagi na stan zdrowia matki, nie jest w stanie pogodzić prowadzenia gospodarstwa rolnego lub innej pracy zarobkowej z koniecznością zapewnienia jej opieki i pomocy. Akta sprawy wskazują, że opieka sprawowana przez Wnioskodawczynię to tylko pomoc w codziennych czynnościach. Nie wynika z nich natomiast, by matka wymagała pomocy we wszystkich takich codziennych czynnościach. Używa bowiem pieluchomajtek tylko w nocy, nadto nie jest osobą leżącą. Potrzebne jest w takiej sytuacji rozważenie, czy nie byłaby wystarczająca pomoc w postaci usług opiekuńczych, co mogłoby umożliwić ewentualne podjęcie pracy lub prowadzenie gospodarstwa rolnego przez Skarżącą. Organ II instancji stwierdził nadto brak ustaleń, czy są poza Skarżącą inne osoby zobowiązane do alimentacji, mogące świadczyć pomoc w opiece nad matką. Mając to na uwadze Kolegium stwierdziło przedwczesność decyzji wydanej w I instancji i potrzebę ponownego zbadania sprawy w zakresie wyżej wskazanym. Od decyzji tej Skarżąca wniosła sprzeciw. Podniosła, że w sprawie zebrano już wystarczający materiał dowodowy, aby SKO mogło wydać decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest uzasadniony. W myśl art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji uchylających rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd w tego rodzaju sprawach jest węższy niż w przypadku, gdy postępowanie sądowe zostało zainicjowane skargą, a wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 64e P.p.s.a., który wskazuje, że sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis zobowiązuje zatem organ II instancji do oceny zakresu przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego. Jeśli więc organ ten uzna, że nie przeprowadzono go w ogóle bądź też uczyniono to, jednak tylko w niewielkim wymiarze, przez co sprawa jest de facto niewyjaśniona i nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia, wówczas organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast, kiedy do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum wystarczające jest uzupełnienie materiału dowodowego w niewielkim tylko zakresie, to mieści się to w kompetencjach organu II instancji, który zobligowany jest wtedy do samodzielnego uzupełnienia zgromadzonych dowodów. Powyższe wynika z brzmienia art. 136 § 1 K.p.a., wedle którego, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tym samym, organ odwoławczy zobowiązany jest nie tylko do dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Ciążą zatem na nim te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest więc możliwe tylko w sytuacjach wyjątkowych. Dlatego też uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać nie tylko umotywowanie przyczyn, dla których została ona podjęta, ale także wskazywać powody, które przesądziły o niemożności zastosowania w sprawie art. 136 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko SKO, że oparcie przez Burmistrza decyzji na art. 17 ust. 1b u.ś.r. w brzmieniu, które nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. było niezasadne. Kwestia ta nie budzi aktualnie jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w którym przyjmuje się jednolicie, że na skutek powyższego orzeczenia powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, przysługiwanie prawa do przedmiotowego świadczenia należy rozpatrywać bez przewidzianej tym przepisem przesłanki negatywnej (np. wyroki NSA: z 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, z 6 lipca 2016 r. sygn. I OSK 223/16). Jednocześnie Kolegium uznało, że dokładniejszego zbadania wymaga istnienie związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną przez Skarżącą opieką nad matką a niemożnością dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego, względnie wykonywania innej pracy zarobkowej. Naprowadziło, że z akt nie wynika, aby matka Skarżącej, która nie jest osobą leżącą, wymagała pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego. W związku z tym przyjęło, że konieczne jest rozważenie, czy w okolicznościach sprawy nie byłaby wystarczająca pomoc w postaci usług opiekuńczych. Sąd stwierdza, że Kolegium nie wskazało, dlaczego kwestii powyższych nie mogło wyjaśnić samodzielnie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego wymienionego w art. 136 § 1 K.p.a. zwłaszcza, że dotychczas zebrano już materiał dowodowy, który odnosi się do zakresu czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącą wobec matki. Jest to wywiad środowiskowy oraz oświadczenie Strony datowane na 27 kwietnia 2023 r. W tym ostatnim dokumencie czynności te zostały szczegółowo wymienione, jak też podano ich częstotliwość. Ten materiał dowodowy oceniony został przez Burmistrza jako kompletny i na jego podstawie organ ten stwierdził, że spełnione są wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, za wyjątkiem przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W świetle powyższego stanowisko Kolegium wskazujące na potrzebę przeprowadzenia dodatkowych jeszcze dowodów, w świetle uprawnieniń tego organu wynikających z art. 136 § 1 K.p.a., nie jest możliwe do zaakceptowania. Oznacza to, że brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Końcowo Sąd wskazuje, że nieprawidłowy jest pogląd Kolegium co do tego, że wyjaśnienia wymaga również kwestia czy poza Skarżącą są jeszcze jakieś inne osoby zobowiązane do alimentacji wobec matki Wnioskodawczyni. Okoliczność czy są takie osoby nie może mieć żadnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć należy, że zakres postępowania wyjaśniającego zdeterminowany jest przesłankami wynikającymi z art. 17 ust 1 u.ś.r. Z przepisu tego nie wynika, aby wskazana przez Kolegium okoliczność warunkowała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego a tym samym, aby podlegała badaniu. Nie ma więc podstaw do prowadzenia ustaleń czy są jeszcze inne osoby zobowiązane do alimentacji, skoro w sprawie ustalono, że na Skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny i jest ona spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. i dlatego podlega uchyleniu, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.