II SA/Rz 106/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi A. W. i E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego - skargę oddala -

II SA/Rz 106/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia (...) września 2019 r. nr (...) Burmistrz Gminy i Miasta, działając na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.) – dalej: "P.g.k." umorzył postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr (...) a działkami nr (...) i (...), oraz przekazał z urzędu sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu . Organ podał, że w trakcie czynności ustalenia granic uprawniony geodeta wskazał na gruncie przebieg granicy, wyznaczony na podstawie materiałów otrzymanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej , jednakże na taki przebieg granicy nie zgodził się zarówno D. Ż. - wnioskodawca postępowania oraz współwłaściciel działki nr (...), jak również A. W. i E. W. - współwłaściciele działki nr (...). Nie doszło również do zawarcia ugody przed geodetą. Organ I instancji nie stwierdził zaś dowodów w rozumieniu art. 31 ust 2 P.g.k., umożliwiających w sposób jednoznaczny ustalenie przebiegu spornej granicy. Zdaniem Wójta, wskazane wyżej okoliczności wypełniają hipotezę przepisów art. 34 ust. 1 i 2 P.g.k., co obliguje organ do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Odwołania od tej decyzji wnieśli A. W., U. W., E. W. i D. S., zarzucając wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Zdaniem odwołujących organ I instancji dysponował znaczną ilością materiału dowodowego, umożliwiającego ustalenie przebiegu spornej granicy. Sama decyzja nie została zaś należycie i przekonywująco uzasadniona. Decyzją z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu i instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Burmistrz słusznie umorzył prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Materiały zgromadzone w aktach sprawy nie są wystarczające do jednoznacznego ustalenia granicy pomiędzy rozgraniczanymi nieruchomościami. Nadto strony nie złożyły zgodnych oświadczeń co do przebiegu linii granicznej, a geodecie nie udało się nakłonić stron do zawarcia ugody. Spełnione zostały zatem przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 34 ust. 2 P.g.k. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. W. i E. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Powtarzając zarzuty odwołania skarżący podnieśli, że geodeta nie rozpoczął formalnie postępowania rozgraniczeniowego na gruncie, gdyż nie sprawdził obecności i tożsamości stron, nie ustalił czy nie ma przeciwwskazań do czynności rozgraniczeniowych, a ponadto nie dochował harmonogramu i chronologii czynności. W sposób nieuprawniony organ przyjął za dowód w sprawie wadliwie sporządzony protokół graniczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie zawiera tego rodzaju wad i uchybień, które skutkować by mogły uwzględnieniem skargi. Decyzja ta zapadła w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości. Tryb postępowania w tego rodzaju sprawach uregulowany został w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 276. – "P.g.k."). Zamieszczone tam przepisy stanowią, że rozgraniczenie przeprowadzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) z urzędu lub na wniosek strony, natomiast czynności ustalania przebiegu granic wykonuje upoważniony geodeta. Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 P.g.k.). Jeżeli jest brak tych danych lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 P.g.k.). W takiej sytuacji może dojść do zawarcia przez strony ugody o ustaleniu przebiegu granicy, mającej moc ugody sądowej, stosownie do art. 31 ust. 4 tej ustawy, i w takim wypadku postępowanie administracyjne podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a przebieg granicy został ustalony na podstawie zebranych dowodów (art. 31 ust. 2 P.g.k.) lub zgodnego oświadczenia stron (art. 31 ust. 3 P.g.k.), wójt (burmistrz, prezydent miasta) na podstawie art. 33 ust. 1 P.g.k. wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości i wówczas, stosownie do art. 33 ust. 3 P.g.k., strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji przekazania sprawy sądowi. Jeżeli natomiast nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, wójt (burmistrz, prezydent miasta) w trybie art. 34 ust. 2 P.g.k. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpoznania sądowi. Z regulacji tych wynika jednoznacznie, że w przypadku istniejącego sporu granicznego, który jest w istocie sporem o zasięg własności, czy to wynikającego z braku zawarcia ugody czy też z niezadowolenia strony z treści decyzji o rozgraniczeniu – następuje przekazanie sprawy rozgraniczenia sądowi powszechnemu. Różnica polega na tym, że w pierwszym z wymienionych przypadków, dotyczącym także niniejszej sprawy, przekazanie to następuje z urzędu, w drugim natomiast jest to prawo strony, które wiąże się jednak z określonymi obowiązkami i jest obwarowane 14-dniowym terminem. Zawsze jednak jest to zgodne z ogólnym założeniem prawodawcy, że co do zasady rozstrzyganie wszelkich sporów o własność należy do kompetencji sądów powszechnych. Rodzaje dokumentów, o których mowa w art. 31 ust. 2 P.g.k. stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości określa § 3 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Są to dokumenty: 1) stwierdzające stan prawny nieruchomości, 2) określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. Co do zasady dokumentami, o których mowa w § 3 pkt 2 są dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu granic: a) szkice graniczne, protokoły graniczne, akty ugody, b )zarysy pomiarowe z pomiaru granic, c) szkice wyznaczenia granic działek wydzielonych w wyniku scalenia, wymiany gruntów lub w wyniku podziału nieruchomości, d) inne dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i opisowe pozwalające na ustalenie przebiegu granic, o czym stanowi § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W razie braku ww. dokumentów dokumentami stanowiącymi podstawę ustalenia przebiegu granic nieruchomości mogą być również, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, mapy i plany obejmujące granice albo inne elementy pozwalające na odtworzenie lub analizę przebiegu granic, w szczególności wymienione w § 5 ust. 1 pkt 2 ppkt a-f mapy jednostkowe nieruchomości, mapy katastralne, mapy scalenia i wymiany gruntów, plany parcelacyjne, mapa ewidencji gruntów, mapa zasadnicza. Wszystkie te dokumenty, wymienione zarówno w pkt 1, jak i 2 § 5 ust. 1 rozporządzenia, stanowią podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, jeżeli zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednakże również dokumenty nie znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mogą stanowić podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, pod warunkami ustalonymi w § 6 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia. Warunki wydania decyzji o rozgraniczeniu określa art. 33 P.g.k. – jest ono możliwe, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Zgodnie z art. 33 ust. 2 P.g.k. wydanie takiej decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sytuacja braku podstaw do wydania decyzji opisana została w art. 34 ust. 1 P.g.k. – wówczas to (i przy braku ugody), upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), a ten organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (ust. 2). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie Uzasadniając brak podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu Burmistrz Gminy i Miasta wyjaśnił, że wykonawca rozgraniczenia wskazał na gruncie przebieg granicy działki nr (...) z działkami nr (...) i (...) po punktach oznaczonych na szkicu granicznym numerami (...), (...) i (...), wyznaczonych na podstawie materiałów otrzymanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Z treści decyzji organu I instancji i sprawozdania technicznego geodety wynika, że do określenia przebiegu granic wykorzystano zbiór danych bazy danych, wykaz współrzędnych punktów osnowy poziomej, operat podziału działki (...), operat rozgraniczenia działki (...) z działkami (...) i (...) oraz dane z operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu. Na podstawie tych danych i wobec stwierdzenia braku trwałej stabilizacji punktów granicznych geodeta wyniósł na gruncie punkty graniczne i okazał je stronom. Skarżąca A. W. i E. W. wskazali przebieg granicy przez punkty nr (...), (...) i (...), a Da. Ż. – przez punkty (...) i (...). Brak zgodnego wskazania granicy przez strony oraz brak dokumentów jednoznacznie określających przebieg granicy nie dały podstaw do wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji o rozgraniczeniu W swoich pismach procesowych, w tym w odwołaniu i w skardze skarżący kwestionują sposób działania geodety, wskazując m. in. na brak formalnego "rozpoczęcia czynności" i brak sprawdzenia obecności stron, brak uzyskania jednoznacznego stanowiska stron czy brak przeprowadzenia negocjacji co do ugody. Podnoszone okoliczności nie mogły jednak podważyć legalności zaskarżonej decyzji, bowiem częściowo wyrażają subiektywne odczucia skarżących, a ponadto na ich podstawie nie można zakwestionować prawidłowości sporządzenia protokołu granicznego, który wskazuje obecność stron i wszystkie czynności wykonywane przez geodetę, zawiera oświadczenia stron i wynik wywiadu terenowego oraz podpisy stron, i który jako dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości. W rozpoznawanej sprawie niekwestionowane jest to, że istnieje spór graniczny, a strony nie doszły do porozumienia w kwestii przebiegu granicy, jak również w zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest dokumentów, na podstawie których można by jednoznacznie wskazać granicę pomiędzy działkami będącymi przedmiotem postępowania, a strony również takich dokumentów nie przedstawiły. Taki stan rzeczy uprawnia do zastosowania art. 34 ust. 2 P.g.k. i umorzenia postępowania z jednoczesnym przekazaniem sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargi oddalił. Niniejszą sprawę Sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na ogłoszenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, zwiększającą się liczbę stwierdzonych zachorowań, w celu ograniczenia zagrożenia zakażeniem wirusem COVID – 19 zarówno dla stron jak i pracowników Sądu, a przy tym uwzględniając potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zaznaczyć przy tym należy, że rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, za wyjątkiem braku możliwości ustnego przedstawienia przez stronę swojego stanowiska i samego udziału stron w takim posiedzeniu w jakikolwiek sposób nie wpływa na zakres i przedstawiony na wstępie tryb kontroli przeprowadzonej przez skład orzekający.