II SA/Rz 103/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi A. W. i U. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego - skargę oddala -

Decyzją z dnia (...) września 2019 r. nr (...) Burmistrz Gminy i Miasta działając na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.) – dalej: "P.g.k." umorzył postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr (...) a działkami nr (...) i (...) w J., oraz przekazał z urzędu sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu. Postanowieniem z dnia (...) września 2019 r. nr (...), Burmistrz Gminy i Miasta ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2 200 zł, a następnie kosztami tymi obciążył: 1. właścicieli działki nr (...) – D. Ż. i M. Ż. solidarnie w kwocie 977,80 zł; 2. właścicieli działki nr (...) – E. W. i A. W. solidarnie w kwocie 611,10 zł; 3. właścicieli działki nr (...) – D. S. i U. W. solidarnie w kwocie 611,10 zł. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że koszty postępowania w kwocie 2 200 zł stanowią równowartość wynagrodzenia wykonawcy za sporządzenie dokumentacji z rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr (...), (...) i (...) w J. Burmistrz wskazał, że kwota 2 200 zł została podzielona przez 3, tj. liczbę wyznaczonych punktów przez geodetę, a następnie tak uzyskana kwota (733,33 zł) została podzielona przez liczbę działek, które stykały się w danym punkcie granicznym. Uzyskana wartość została przypisana właścicielom działek do zapłaty, zgodnie z rozstrzygnięciem postanowienia. W ocenie organu I instancji, takie rozstrzygnięcie jest zgodne z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." oraz stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06. Organ wskazał przy tym, że kosztów postępowania nie naliczył w stosunku do podmiotów władających działką nr (...), gdyż nie są oni jej właścicielami. Zażalenia na to postanowienie wnieśli A. W., U W. i E. W., zarzucając, że postępowanie rozgraniczeniowe nie było prowadzone w ich interesie. Przebieg spornej granicy nie był bowiem przez nich kwestionowany i nie wnioskowali o rozgraniczenie nieruchomości, jako że przebieg granicy jest znany i możliwy do ustalenia na podstawie istniejących materiałów geodezyjnych. Postępowanie rozgraniczeniowe było zatem prowadzone w wyłącznym interesie wnioskodawcy, zaś jego strony nie miały możliwości kwestionowania wysokości kosztów w toku postępowania. Samo wyliczenie kosztów i rozdzielenie ich wysokości nie zostało natomiast należycie i jasno wskazane w uzasadnieniu postanowienia. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. W przypadku kosztów rozgraniczenia, koszty obciążają strony rozgraniczanych nieruchomości, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 152 Kodeksu cywilnego. Ponadto w ocenie Kolegium bez wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ustalenia kosztów postępowania pozostaje fakt, że w toku postępowania nie ustalono spornej granicy, a sprawę rozgraniczenia przekazano do sądu powszechnego. Dla przyjęcia sposobu podziału kosztów istoty bowiem jest fakt prowadzenia postępowania oraz spór jaki zaistniał między stronami. Skoro pomiędzy stronami zaistniał spór graniczny, to każda ze stron ma interes prawny w jego zakończeniu, a zarazem w ustaleniu przebiegu spornej granicy. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. W. i U. W. wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji. Powtarzając zarzuty sformułowane w zażaleniu skarżące podniosły, że organ dokonał wadliwego ustalenia zarówno wysokości kosztów postępowania, jak i ich rozdziału pomiędzy strony postępowania. Organ w zakresie ustalenia stron postępowania "powołał" osoby władające działką nr (...), co jest niejasne, gdyż osoby te nie były stronami postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto organy obydwu instancji błędnie utożsamiają żądanie jednej ze stron z zaistnieniem sporu granicznego pomiędzy stronami, co finalnie przekłada się na wadliwe ustalenie kręgu osób zobowiązanych do poniesienia kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa niniejsza została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jako że przedmiotem skargi jest postanowienie, o którym mowa w art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Jej przedmiotem jest postanowienie w przedmiocie ustalenia i rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określają zasad ponoszenia kosztów rozgraniczania nieruchomości. Przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Przepisy te ustalają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W przypadku rozliczenia kosztów rozgraniczenia należy uwzględniać także zasady zawarte w art. 152-153 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi regulacjami koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie (art. 153 K.c.), co jest konsekwencją sformułowanego w art. 152 K.c. obowiązku współdziałania właścicieli gruntów sąsiadujących przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26), wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. NSA wyraźnie wskazał w tej uchwale, że "w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej". Oczywiście słusznym jest pogląd, że z treści wskazanej wyżej uchwały nie można wywodzić obowiązku obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a jedynie taką możliwość. Orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Wydając takie orzeczenie organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku. W niniejszej sprawie niesporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek D. Ż. Wobec zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym poprzez wydanie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia (...) września 2019 r., organ ten ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego, obejmujące wyłącznie koszty czynności geodety na kwotę 2.200 zł. Kosztami tymi organ obciążył wnioskodawcę oraz jego żonę jako współwłaścicieli działki nr (...), skarżące oraz E. W. i D. S. jako współwłaścicieli odpowiednio działek nr (...) i (...), w proporcjach, które uzasadnił ilością punktów stycznych granic i liczbą stykających się działek. W ocenie Sądu przyjęcie takiego rozwiązania w niniejszej sprawie jest zgodne z regułami wynikającymi z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 52 K.c. oraz nie narusza zasad sprawiedliwości. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie istnieje spór graniczny, choć skarżące temu zaprzeczają. Granice okazane na gruncie nie zostały zaakceptowane nie tylko przez skarżące ale także przez inicjatorów postępowania rozgraniczeniowego. Zgłaszane przez skarżące liczne zastrzeżenia dotyczące działania organu i pracy geodety świadczą natomiast o intensywności tego sporu i pokazują, że jego rozwiązanie leży w interesie wszystkich stron postępowania. Przyjęta przez organ zasada podziału kosztów rozgraniczenia jest przejrzysta i odpowiada zasadzie proporcjonalności, nie naruszając interesu żadnej ze stron. W tych okolicznościach nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące konieczności obciążenia kosztami wyłącznie inicjatorów rozgraniczenia. Słusznie natomiast podnoszą skarżące, że niezrozumiałym jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że nie zostały naliczone koszty w stosunku do działki nr (...), bowiem biorące udział w rozgraniczeniu osoby nie są jego właścicielami, a władającymi. Z akt sprawy wynika, ze działka ta nie była przedmiotem postępowania, jednakże uchybienie to, wynikające najprawdopodobniej z omyłki organu, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z wszystkich tych przyczyn, uznając iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.