II SA/Rz 1026/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miasta Tyczyn z dnia 29 maja 2025 r. nr XVIII.96.2025 w przedmiocie zmiany uchwały nr XL.282.17 Rady Miejskiej w Tyczynie z dnia 8 września 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet dla sołtysów i przewodniczącego Zarządu Mieszkańców Miasta Tyczyna I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Tyczyn na rzecz strony skarżącej Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

II SA/Rz 1026/25 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego jest uchwała Rady Miejskiej w Tyczynie z 29 maja 2025 r. nr XVIII.96.2025 dotycząca zmiany uchwały własnej z 8 września 2017 r. nr XL.282.17 w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów i przewodniczącego Zarządu Mieszkańców Miasta Tyczyna. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej u.s.g.). W § 1 zaskarżonej uchwały, zmieniono § 2 uchwały z 8 września 2017 r., który otrzymał następujące brzmienie: § 2. 1. Miesięczna dieta wynosi: a) dla sołtysa - 30% 2,4 krotności kwoty bazowej, b) dla przewodniczącego zarządu osiedla - 35% 2,4 krotności kwoty bazowej. 2. Diety wypłacane są miesięcznie do 5 dnia następnego miesiąca. 3. Za niepełny miesiąc pełnienia funkcji przysługuje dieta proporcjonalna. W § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 maja 2025 r. Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył uchwałę RM z 29 maja 2025 r. i wniósł o stwierdzenie nieważności "wskazanych zapisów przedmiotowej uchwały" oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zarzucił niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie publikacji, który to obowiązek wynika z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: u.o.a.n.) W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do ustanowienia zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Skarżący stanął na stanowisku, że uchwała podjęta na podstawie zacytowanego wyżej przepisu stanowi akt prawa miejscowego, albowiem zawiera normy abstrakcyjne - diety mają charakter powtarzalny, a przepis ma cechy normy generalnej, gdyż adresatem tych norm nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy który pełniłby funkcję sołtysa w gminie. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, rzeczona uchwała jako akt prawa miejscowego powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem, w § 3 zaskarżonej uchwały organ przyjął, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 maja 2025 r. Organ nie przewidział jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a co za tym idzie - do ogłoszenia skarżonej uchwały w tym publikatorze nie doszło. Skarżący przypomniał, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego (podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego), jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem, jeżeli uchwała rady gminy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. oraz co do zasady - wchodzi wówczas w życie w terminie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Zgodnie z postanowieniami art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązująca procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Skarżący zwrócił uwagę, że niedopełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarga była konieczna ze względu na upływ 30-dniowego terminu do stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę uznała ją za zasadną. W uzasadnieniu wyjaśniła, że zapoznała się z argumentami skargi, aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego jednoznacznie wynika, że istnieje obowiązek publikowania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie diet, gdyż są one aktem prawa miejscowego. Również w judykaturze dominuje pogląd, iż uchwały dotyczące diet mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Uchybienie organu w zakresie określenia terminu wejścia w życie skarżonej uchwały oraz zaniechanie jej opublikowania wynikało z działania rutynowego - powielenia uregulowania dotyczącego wejścia w życie jaki został przyjętych w aktach poprzednich. Wobec stwierdzonej nieprawidłowości, Rada uznała złożoną skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 § 1 P.p.s.a. W kwestii uchwał organów gminy ostatni wskazany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to naruszenia prawa obejmujące w szczególności naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała RM w Tyczynie z 29 maja 2025 r. nr XVIII.96.2025 zmieniająca uchwałę własną z 8 września 2017 r. nr XL.282.17 w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów i przewodniczącego Zarządu Mieszkańców Miasta Tyczyna. Zaskarżając uchwałę z 29 maja 2025 r. Wojewoda zarzucił brak jej publikacji – jako aktu prawa miejscowego - w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, przez co nie weszła ona w życie i nie obowiązuje mimo zapisu jej § 3, wg którego "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązująca od 1 maja 2025 r." Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie (z czym w odpowiedzi na skargę zgodziła się także RM, uznając ją za zasadną). W tym zakresie Sąd zwraca uwagę, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. m.in. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r. II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r. II OSK 2353/16, z 25 lutego 2016 r. II OSK 1572/14 i z 11 września 2012 r. II OSK 1818/12 - wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym Sąd w pełni podziela jednolicie wyrażany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla przewodniczących organu wykonawczego jednostek pomocniczych jest aktem prawa miejscowego – tak m.in. NSA w wyroku z 18 lipca 2023 r. III OSK 2003/22, z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r. II OSK 2794/16. Uchwała taka zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który potencjalnie pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów takiej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie danej funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. W państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, oprócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów oraz wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu – wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. III OSK 29/23. Skoro zatem zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponieważ jednak w jej zapisach nie uzależniono jej wejścia w życie i uzyskania mocy obowiązującej od opublikowania w stosownym publikatorze tj. wojewódzkim dzienniku urzędowym a jednocześnie data jej podjęcia uniemożliwiła zachowanie 14-dniowego okresu vacatio legis, to w sposób istotny RM poprzez regulację zawartą w jej § 3 narusza art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. (w myśl tego ostatniego przepisu, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy). Niespełnienie przez uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego wymagań formalnych wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, które powoduje konieczność stwierdzenia z tej przyczyny jej nieważności. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O należnych stronie skarżącej kosztach zastępstwa procesowego (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).