II SA/Rz 1025/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miasta Tyczyn z dnia 29 maja 2025 r. nr XVIII.95.2025 w przedmiocie zmiany uchwały nr XL.281.17 Rady Miejskiej w Tyczynie z dnia 8 września 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet dla radnych Rady Miejskiej w Tyczynie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Tyczyn na rzecz strony skarżącej Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

II SA/Rz 1025/25 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego jest uchwała Rady Miejskiej w Tyczynie z 29 maja 2025 r. nr XVIII.95.25 dotycząca zmiany uchwały własnej z 8 września 2017 r. nr XL.281.17 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet dla radnych Rady Miejskiej w Tyczynie. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1456, dalej: u.s.g.) i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r., poz.1974). § 1 zaskarżonej uchwały zmieniono § 1 uchwały z 8 września 2017 r., ustalając: wysokość zryczałtowanej diety miesięcznej dla radnych Rady - w tym Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego (ust. 1), zasady powiększania diety w związku z członkostwem i pełnieniem funkcji w komisjach (ust. 2) oraz pomniejszania diety w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności podczas sesji Rady oraz w komisjach (ust. 4). W § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 maja 2025 r. Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył uchwałę Rady z 29 maja 2025 r. i wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych zapisów przedmiotowej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zarzucił niespełnienie wymagań formalnych w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jako sprzecznych z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: u.o.a.n.). w zw. z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy. Przepis ten stanowi upoważnienie dla rady do uregulowania zasad rekompensaty wydatków ponoszonych przez radnych w związku z wykonywaniem mandatu. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych uchwały podejmowane na podstawie tego przepisu mają charakter aktów prawa miejscowego, a nie aktów kierownictwa wewnętrznego, gdyż nie są skierowane do jednostek podporządkowanych organowi stanowiącemu. Radny, jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej, nie pozostaje bowiem w stosunku podporządkowania wobec organów gminy, a wykonywanie mandatu nie stanowi stosunku pracy ani innego stosunku służbowego. Z tego względu również uchwała zmieniająca zasady przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych ma charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g., a więc podlega obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zapis § 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą od dnia 1 maja 2025 r.", wskazuje, iż akt ten miałby uzyskać moc obowiązującą bez jego publikacji w dzienniku urzędowym. Takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami prawa, stanowiąc istotne naruszenie wymogu promulgacji, który jest warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Uchybienie to obejmuje całość postanowień uchwały, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta nakłada na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego obowiązek ścisłego przestrzegania granic kompetencji wynikających z przepisów prawa. Naruszenie przepisów dotyczących kompetencji, podstaw prawnych, procedury uchwałodawczej lub przepisów prawa materialnego stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego stwierdzone uchybienia w zakresie publikacji uchwały należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, skutkujące jej nieważnością w całości. Wojewoda zarzucił również przekroczenie delegacji ustawowej w ramach zapisu § 1 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym przyjęto, że powiększa się kwotę diety dla opiekuna Młodzieżowej Rady Gminy o 7% 2,4 krotności kwoty bazowej, w sytuacji, gdy instytucja opiekuna młodzieżowej rady gminy została uregulowana w art. 5b ust. 12 i 13 u.s.g., ma charakter fakultatywny, zaś opiekun nie otrzymuje wynagrodzenia ani diet za pełnienie swojej funkcji. Skarżący zarzucił także, iż regulacja zawarta w § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 25 ust. 4 u.s.g., albowiem przewiduje, że pomniejszenie diety w danym miesiącu nie może przekroczyć 15% 2,4-krotności kwoty bazowej. W jego ocenie wprowadzenie takiego ograniczenia wysokości potrącenia prowadzi do nadania diecie charakteru stałego miesięcznego wynagrodzenia z tytułu sprawowania mandatu radnego, niezależnie od rzeczywiście ponoszonych kosztów związanych z wykonywaniem tej funkcji. Skarżący wskazał, iż skutkiem obowiązywania zakwestionowanego przepisu może być sytuacja, w której radny całkowicie zaprzestający wykonywania obowiązków wynikających z mandatu, a zatem nieponoszący żadnych wydatków z tym związanych, otrzymałby mimo to tzw. "ryczałtową dietę minimalną". Stanowi to zaprzeczenie ratio legis przepisów o dietach radnych, które mają charakter kompensacyjny i służą jedynie wyrównaniu rzeczywistych kosztów ponoszonych w związku z wykonywaniem mandatu. Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że skarga jest uzasadniona i konieczna ze względu na upływ 30-dniowego terminu do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały przez Wojewodę. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę uznała ją za zasadną z przyczyn związanych z uchybieniem związanym z brakiem należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego we właściwym publikatorze. Organ zapoznał się z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, z którego jednoznacznie wynika, że istnieje obowiązek publikowania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie diet, gdyż są one aktem prawa miejscowego. Również w judykaturze dominuje pogląd, iż uchwały dotyczące diet mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec który pełniłby określoną w niej funkcję. Za niezasadny Rada uznała zarzut dotyczący § 1 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Zakwestionowała stanowisko skargi o fakultatywnym charakterze funkcji opiekuna rady młodzieżowej na gruncie u.s.g. oraz braku podstaw prawnych do przyznania mu z tytułu pełnienia tej funkcji wynagrodzenia ani diet. W realiach analizowanego stanu faktycznego, § 1 ust. 2 pkt 3 skarżonej uchwały stanowi o diecie dla radnego pełniącego obowiązki opiekuna młodzieżowej rady gminy, zaś przyjęta powiększona kwota diety (o 7% 2,4 krotności kwoty bazowej) stanowi realizację rekompensacyjnego charaktery diety za zwiększony zakres obowiązków radnego pełniącego dodatkowo funkcję opiekuna rady młodzieżowej. Rada wyjaśniła, że poza sporem pozostaje, że diety radnych mogą być podwyższane tylko na podstawie uchwały rady gminy, z uwzględnieniem przepisów dotyczących maksymalnej wysokości diet, które są powiązane z kwotą bazową dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 2692 oraz z 2024 r. poz. 123) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r., poz. 1974). Dodatkowo, art. 25 ust. 8 u.s.g. stanowi, że rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Organ przyjmując kwestionowany zapis § 1 ust. 2 pkt 3 skarżonej uchwały kierował się ww. wytycznymi i przyjął zasady powiększenia diety dla opiekuna Młodzieżowej Rady Gminy biorąc pod uwagę zakres i wagę pełnionej funkcji. Nie został również przekroczony limit maksymalnej wysokości diety. W konsekwencji powyższego nie sposób zgodzić się z zarzutem, że przekroczył delegację ustawową przywołanych przepisów. Sporny zapis skarżonej uchwały został przyjęty w dozwolonej sferze kompetencji stanowienia prawa miejscowego przysługujących Radzie. Organ nie podzielił także zarzutu w zakresie interpretacji § 1 ust. 4 uchwały, wskazując, iż przyjęcie tego przepisu nie oznacza, że dieta radnego ma charakter miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od kosztów ponoszonych w związku z wykonywaniem mandatu. Podkreślono, że zgodnie z zasadą ogólną dotyczącą wypłaty diet radnym, świadczenie to ma charakter ryczałtowy i przysługuje niezależnie od liczby odbytych posiedzeń rady czy komisji. Dieta stanowi bowiem ekwiwalent kosztów związanych z pełnieniem funkcji publicznej, wykonywanej w sposób ciągły, a nie jedynie zapłatę za uczestnictwo w konkretnych sesjach. Organ wskazał również, iż ustalanie wysokości diety z konieczności opiera się na zasadzie generalizacji - brak jest podstaw do jej indywidualnego różnicowania wobec każdego radnego w zależności od jego sytuacji zawodowej czy aktywności, gdyż prowadziłoby to w istocie do wydawania odrębnych, indywidualnych aktów administracyjnych. Nie jest także dopuszczalne wiązanie wysokości diety z utraconym zarobkiem radnego, ponieważ takie rozwiązanie skutkowałoby pozbawieniem świadczenia niektórych osób pełniących mandat, np. emerytów, bezrobotnych czy studentów, co byłoby sprzeczne z art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. W ocenie organu, ustawowy obowiązek rady gminy do ustalenia zasad wypłacania diet obejmuje swobodę kształtowania tych zasad w uchwale, przy czym nie muszą one być jednolite w każdej gminie. Różnorodność aktywności radnych może stanowić kryterium określania wysokości diet, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ podkreślił, że dieta stanowi ekwiwalent za wykonywanie ustawowych obowiązków radnego wynikających z art. 23 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 u.s.g., w tym w szczególności za utrzymywanie więzi z mieszkańcami, przyjmowanie i przekazywanie ich postulatów organom gminy, udział w pracach rady i jej komisji, a także sprawowanie kontroli nad działalnością organów i jednostek organizacyjnych gminy czy kierowanie interpelacji do wójta. W konsekwencji organ uznał, że zarzuty skarżącego dotyczące zasad wypłaty diety są niezasadne, ponieważ świadczenie to rekompensuje szeroki zakres działań radnego wynikających z pełnienia mandatu, a nie wyłącznie jego uczestnictwo w posiedzeniach. Jednocześnie, wobec stwierdzonej nieprawidłowości w zakresie publikacji uchwały w właściwym dzienniku urzędowym – której organ nie kwestionował – skarga mogła zostać uznana za zasadną wyłącznie z tego powodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 § 1 P.p.s.a. W kwestii uchwał organów gminy ostatni wskazany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to naruszenia prawa obejmujące w szczególności naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała RM w Tyczynie z 29 maja 2025 r. nr XVIII.95.2025, zmieniająca uchwałę własną z 8 września 2017 r. nr XL.281.17 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet dla radnych Rady Miejskiej w Tyczynie. I. Zaskarżając uchwałę z 29 maja 2025 r. Wojewoda zarzucił przede wszystkim brak jej publikacji – jako aktu prawa miejscowego - w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, przez co nie weszła ona w życie i nie obowiązuje mimo zapisu jej § 3, wg którego "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązująca od 1 maja 2025 r." Zdaniem Wojewody, uchybienie to obejmuje całość postanowień uchwały, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości niezależnie od pozostałych zarzutów podniesionych względem jej zapisów. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie (z czym w odpowiedzi na skargę zgodziła się także RM, uznając ją z opisanej powyżej przyczyny za zasadną). W tym zakresie Sąd zwraca uwagę, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. m.in. wyroki NSA: z marca 2025 r. III OSK 2777/23, z 19 czerwca 2019 r. II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r. II OSK 2353/16, z 25 lutego 2016 r. II OSK 1572/14 i z 11 września 2012 r. II OSK 1818/12 - wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W związku z powyższym Sąd w pełni podziela jednolicie wyrażany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała wydawana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. w sprawie ustalenia wysokości i zasad przyznawania diet radnym jest aktem prawa miejscowego – tak m.in. NSA w wyroku z 23 kwietnia 2025 r. III OSK 1285/24, z 25 czerwca 2024 r. III OSK 752/24. Uchwała taka zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który potencjalnie pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów takiej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie danej funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. W państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, oprócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów oraz wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu – wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. III OSK 29/23. Skoro zatem zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponieważ jednak w jej zapisach nie uzależniono jej wejścia w życie i uzyskania mocy obowiązującej od opublikowania w stosownym publikatorze tj. wojewódzkim dzienniku urzędowym, a jednocześnie data jej podjęcia uniemożliwiła zachowanie 14-dniowego okresu vacatio legis, to w sposób istotny RM poprzez regulację zawartą w jej § 3 naruszyła art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. (w myśl tego ostatniego przepisu, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy). Niespełnienie przez uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego wymagań formalnych wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, które powoduje konieczność stwierdzenia z tej przyczyny jej nieważności. II. Niezależnie od powyższego Sąd ubocznie wskazuje, że nie podziela zarzutu skargi przekroczenia delegacji ustawowej w ramach zapisu § 1 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "powiększa się kwotę diety dla opiekuna Młodzieżowej Rady Gminy - o 7% 2,4 krotności kwoty bazowej". Wg Sądu, zasadności tego zarzutu nie sposób wywieść ze stwierdzenia, że skoro instytucja opiekuna młodzieżowej rady gminy uregulowana w art. 5b ust. 12 i 13 u.s.g. ma charakter fakultatywny, to taki opiekun nie otrzymuje diet za pełnienie tej funkcji. Nie ulega wątpliwości, że samo utworzenie młodzieżowej rady gminy ma charakter fakultatywny, co wynika wprost z art. 5b u.s.g., zgodnie z którym rada gminy - z własnej inicjatywy lub na wniosek wskazanych w nim podmiotów - może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy (ust. 2) mającej charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny (ust. 5). Tym samym młodzieżowa rada gminy – jeżeli zostanie utworzona – staje się elementem ustroju wewnętrznego danej gminy, tak samo jak opiekun młodzieżowej rady gminy – jeżeli zostanie ustanowiony – zobowiązany jest do wywiązywania się z ciążących na nim z tego tytułu obowiązków (w myśl art. 5b ust. 13 u.s.g., statut młodzieżowej rady gminy może określać m.in. zakres obowiązków opiekuna). Powołanie opiekuna młodzieżowej rady należy postrzegać jako pomocowy element działania tejże młodzieżowej rady. Niewątpliwie bowiem, gdy jak stanowi art. 5b ust. 1 u.s.g., do obowiązków gminy należy podejmowanie działań na rzecz wspierania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, a zwłaszcza młodzieży, inicjatywę rady gminy polegającą na powołaniu opiekuna młodzieżowej rady gminy należy postrzegać jako wypełnienie tego obowiązku (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 sierpnia 2020 r. III SA/Gl 407/20). Ani z przepisów u.s.g., ani z żadnych innych uregulowań nie wynika, by opiekun młodzieżowej rady gminy nie mógł być powołany z radnych rady gminy. Znajduje to potwierdzenie m.in. w wyroku NSA z 15 czerwca 2021 r. III OSK 3757/21, wg którego "osoba dorosła, będąca jednocześnie radnym i pełniąca funkcję opiekuna takiej rady umożliwi nie tylko sprawne jej funkcjonowanie, ale i powinna przybliżyć zasady funkcjonowania samorządu, a w tym jej organu stanowiącego". Jak również wskazano w tym wyroku, "zgodnie z art. 24 ust. 1 u.s.g., radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "instytucji samorządowej", a tym samym należy przyjąć, że jest nią taka struktura organizacyjna, która została utworzona celem realizacji samorządowych zadań publicznych. Tym samym skoro ustawodawca pozwala na tworzenie młodzieżowych rad gmin celem realizacji zadania publicznego polegającego na wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, a w szczególności wśród młodzieży (art. 5b ust. 1 u.s.g. i art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.), to tak utworzona młodzieżowa rada stanowi instytucję samorządową w rozumieniu art. 24 ust. 1 u.s.g.". Skoro zatem radny jest obowiązany brać udział w pracach rady, komisji oraz innych instytucji samorządowych do których został wybrany lub desygnowany, to powiększenie kwoty diety dla radnego będącego opiekunem młodzieżowej rady gminy z racji zwiększonych obowiązków i zaangażowania czasowego należy ocenić jako dopuszczalne i zgodne z art. 25 ust. 4 u.s.g. (zgodnie z którym "na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych"), zwłaszcza że w myśl ust. 8 tego artykułu, "rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego". III. Sąd podziela natomiast ten zarzut skargi, który wskazuje, że art. 25 ust. 4 u.s.g. został istotnie naruszony zapisem § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały z 29 maja 2025 r. (stanowi on, że "pomniejszenia w danym miesiącu nie mogą przekroczyć 15% 2,4-krotności kwoty bazowej"). Nie ulega wątpliwości, że art. 25 ust. 4 u.s.g. legitymizuje radę gminy do ustalenia zasad na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta. W doktrynie i w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zasady te muszą jednak uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnie utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy) jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu. Dieta radnego nie jest bowiem wynagrodzeniem za pracę, gdyż radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem przez niego stosunku pracy, ani umowy cywilnoprawnej. Dieta nie przysługuje z samego faktu bycia radnym, a jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. Przepisy u.s.g. nie regulują wprost za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając ich rekompensacyjny charakter, ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Wymóg skorelowania zasad przyznawania diety radnemu z jego aktywnością mandatową nie wyklucza możliwości ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży w formie ryczałtu. W takim układzie zasady ustalania wysokości diety ujętej jako określona miesięcznie kwota powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji, itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego innych obowiązków. Każdy ryczałt ze swej istoty, pomimo że stanowi pewną generalizację, powinien stanowić odzwierciedlenie rzeczywiście poniesionych wydatków, względnie rzeczywiście nieosiągniętego dochodu, które ma kompensować. Każdy ryczałt z natury rzeczy powinien nadążać za hipotetyczną wysokością należności którą zastępuje, nie zaś stanowić pretekst do nieuzasadnionego wydatkowania środków. Niedopuszczalna jest sytuacja gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę pomimo tego że nie wykonuje swoich obowiązków, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Zakwestionowanym przez Wojewodę § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały z 29 maja 2025 r. zmieniono § 2 uchwały z 8 września 2017 r., który otrzymał brzmienie: "§ 2.1. Pomniejsza się kwotę diety radnego w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności: 1) o 8% 2,4 krotności kwoty bazowej, gdy radny nie uczestniczy w sesji zwyczajnej Rady Miejskiej w Tyczynie; 2) o 4% 2,4 krotności kwoty bazowej, gdy radny nie uczestniczy w posiedzeniu Komisji stałej; 3) o 2,5% 2,4 krotności kwoty bazowej, gdy radny nie uczestniczy w posiedzeniu Komisji doraźnej. 2. Pomniejszenia w danym miesiącu nie mogą przekroczyć 15% 2,4-krotności kwoty bazowej". Mimo że uczestnictwo radnych w sesjach rady i posiedzeniach komisji których są członkami stanowi główny obszar ich aktywności (art. 24 ust. 1 u.s.g.), niewątpliwie nie wyczerpuje pełnego zakresu ich działalności, który może także obejmować spotkania z mieszkańcami gminy, podejmowane interwencje, reprezentowanie rady gminy w wydarzeniach gminnych itp., do czego odnoszą się m.in. regulacje art. 24 ust. 2 i 3 u.s.g. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne (por. wyroki: NSA z 27 czerwca 2023 r. III OSK 2472/21 i z 14 czerwca 2022 r. III OSK 5279/21, WSA w Opolu z 5 września 2023 r. II SA/Ol 649/23). Prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy, czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, z taką przypadkiem mamy do czynienia w odniesieniu do § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały. RM ograniczając w jego pkt 2 - w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności w sesji zwyczajnej Rady albo posiedzeniach Komisji - pomniejszenia diety radnego w skali miesiąca maksymalnie do 15% 2,4 krotności kwoty bazowej (przy wysokości diet dla radnych ustalonych jednocześnie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały na poziomie 30, 25 i 23% 2,4 krotności kwoty bazowej - w zależności od tego, czy radny należy odpowiednio do dwóch komisji, jednej czy żadnej) doprowadziła de facto do sytuacji, w której radny i tak otrzymywałby pewną stałą część diety niezależnie od swojej nieusprawiedliwionej aktywności i braku udziału w innych niż sesje rady i posiedzenia komisji pracach organów gminy. Inaczej ujmując, Rada poza nieusprawiedliwionym udziałem w sesji zwyczajnej i komisjach Rady nie przewidziała żadnych innych czynności i przejawów aktywności radnego, za które miałaby mu nieprzysługiwać dieta i ze względu na niewykonywanie których mógłby być on jej pozbawiony w części lub w całości. Reasumując, samo już tylko stwierdzenie wadliwości zaskarżonej uchwały z przyczyny opisanej powyżej w pkt I niniejszego uzasadnienia uzasadniało stwierdzenie jej nieważności, o czym Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O należnych stronie skarżącej kosztach zastępstwa procesowego (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).