II SA/Rz 1005/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. B. i W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2022 r. nr SKO.4161/26/2022 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr SKO.4161/23/2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących M. B. i W. B. solidarnie kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 19 maja 2022 r., nr SKO.4161/26/2022, utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej: "Organ I instancji", "Wójt") z 4 kwietnia 2022 r. nr OŚG.6830.3.2021 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...], działając na wniosek M. S. i M. S1. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe o ustalenie granic pomiędzy działkami nr ewid. [...] z działkami nr ewid. [...] oraz w punktach wspólnych z działkami nr ewid. [...] – wszystkie położone w obrębie [...], gmina [...]. Wójt Gminy [...] postanowieniem z 4 kwietnia 2022 r. nr OŚG.6830.3.2021 w pkt 1 ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 4.500 zł, w pkt II ustalił, że osobami zobowiązanymi do pokrycia ww. kosztów są M. S. i M. S1. w ½ części oraz W. B. i M. B. w ½ części. Z kolei w pkt III i IV, Wójt zobowiązał M. S. i M. S1. oraz W. B. i M. B. do uiszczenia kwoty po 2.250 zł w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia na rachunek bankowy Urzędu Gminy. W uzasadnieniu postanowienia, Organ I instancji wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się pomiędzy działką nr ewid. [...] (własność M. S. i M. S1.) z działkami przyległymi nr ewid. [...] (własność W. B. i M. B.) oraz w punktach wspólnych z działkami nr ewid. [...] (własność Skarbu Państwa - działającego przez zarządcę Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...]) oraz [...] (własność T. N.) położonymi w obrębie [...], gmina [...]. Wójt podał, że T. N. (właścicielka działki nr ewid. [...]) oraz przedstawiciel Skarbu Państwa - Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...] (zarządca działki nr ewid. [...]) nie stawili się na gruncie i nie wnosili sprzeciwu. Wójt wyjaśnił, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dowiodła istnienia sporu co do przebiegu granicy rozgraniczonych działek, zatem uznać należy, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania i brak było podstaw prawnych do obciążenia kosztami wszystkich właścicieli będących stroną w postępowaniu rozgraniczeniowym. Właścicielka działki nr [...] (T. N.) oraz zarządca działki nr [...] (przedstawiciel Skarbu Państwa – Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...]) nie mogą ponosić kosztów postępowania rozgraniczeniowego, gdyż granice gruntów nie były dla nich sporne. Rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie właścicieli spornej granicy, tj. M. S. i M. S1. oraz W. B. i M. B. Od powyższego postanowienia zażalenia złożyli M. i M. S. oraz W. B. i M. B. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. M. i M. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wskazując, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać wszystkie strony postępowania i podnieśli, że koszty te zostały ustalone w niewłaściwy sposób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpoznaniu zażalenia M. i M. S., postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r. nr SKO.4161/23/2022 utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Z kolei W. B. i M. B. (dalej: "Skarżący") reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w złożonym zażaleniu podnieśli, że wniosek o rozgraniczenie nieruchomości wnieśli M. i M. S. i dotyczy ono nieruchomości, które niedawno były objęte postępowaniem scaleniowym, których granica prawna istnieje, jest zastabilizowana na gruncie i czytelna z uwagi na istniejące ogrodzenie. Wobec powyższego postępowanie zostało wszczęte wyłącznie w interesie Państwa S., a brak wskazania przez nich przebiegu granicy oznacza, że koszt tego postępowania został poniesiony zbędnie. Zatem koszty powinni ponieść wyłącznie Państwo S. Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. W wyniku rozpoznania zażalenia W. i M. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie opisanym na wstępie postanowieniem z 19 maja 2022 r., nr SKO.4161/26/2022 utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli W. i M. B. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji, a także o zasądzenie od Organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie art. 262 § 1 k.p.a. wskutek odmowy uchylenia postanowienia Organu I instancji oraz obciążeniem kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie Wnioskodawców M. i M. S. oraz art. 138 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. wskutek utrzymania w mocy postanowienia Organu I instancji naruszającego art. 262 k.p.a. zamiast uchylenia go w całości i orzeczenia merytorycznie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wskazał, że w jego ocenie zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o właściwą podstawę prawną przy zastosowaniu odpowiednich przepisów procedury administracyjnej, a ustalony stan faktyczny sprawy nie wskazuje na jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z 4 kwietnia 2022 r., Nr OŚG.6830.3.2021 ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką nr ewid. [...] z działkami przyległymi o nr ewid. [...] i [...] oraz w punktach wspólnych z działkami o nr ewid. [...] i [...], położonymi w obrębie [...]. Z akt sprawy wynika, że postanowienie Wójta Gminy [...] zostało doręczone stronom postępowania w tym M. B., W. B., M. S1. i M. S., wszystkim 6 kwietnia 2022 r. W aktach znajduje się zażalenie M. i M. S. z nabitą prezentatą Urzędu Gminy [...] z 13 kwietnia 2022 r., oraz zażalenie W. i M. B. z prezentatą z 19 kwietnia 2022 r., złożone przez pełnomocnika radcę prawnego S. Ł. ( pełnomocnictwo w aktach administracyjnych). Postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r., nr SKO.4161/23/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie po rozpoznaniu zażalenia M. i M. S. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 19 maja 2022 r., Nr SKO.4161/26/2022, stanowiącym przedmiot kontroli Sądu po rozpoznaniu zażalenia W. i M. B. także utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Na podstawie porównania daty doręczenia postanowienia Organu I instancji W. i M. B. - 6 kwietnia 2022 r. i daty wpływu zażalenia 19 kwietnia 2022 r. istnieją wątpliwości co do zachowania terminu do wniesienia zażalenia, który wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia – art. 141 § 2 k.p.a. Organ II instancji nie wyjaśnił tych wątpliwości i rozpoznał sprawę merytoryczne. Podjęte przez Sąd działania celem uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia wątpliwości nie usunęły ich. Z nadesłanego przez organ dziennika podawczego oraz złożonych wyjaśnień wynika, że zażalenie zostało złożone w sekretariacie urzędu w dniu 19 kwietnia 2022 r. Niewyjaśniona pozostała kwestia doręczenia postanowienia organu I instancji pełnomocnikowi W. i M. B., ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym. Pamiętać należy, że przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym także postanoiweń) mają charakter norm gwarancyjnych, służących ochronie praw strony. Jak bowiem trafnie podnosi się w orzecznictwie sądowym, podstawowy cel każdego dokonywanego doręczenia, jego istota, sprowadza się do przekazania treści orzeczenia (innego pisma) do świadomości strony. Sformalizowany, przewidziany w przepisach proceduralnych, tryb dokonywania doręczeń podporządkowany jest temu właśnie celowi i służyć ma zabezpieczeniu gwarancji procesowych każdej ze stron, tj. zagwarantowaniu dotarcia treści pisma do świadomości strony. W konsekwencji, zachowanie sformalizowanego trybu bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje pokwitowanie i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma (por. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., II OSK 256/16; wyrok WSA w Poznaniu z 1 sierpnia 2019 r., II SA/Po 360/19 wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy strona w postępowaniu ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi – art. 40 § 2 k.p.a. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika, pełnomocnik powinien mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i stanowi podstawę do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 10 lutego 1987 r. sygn. SA/Wr 875/86, ONSA 1987, Nr 1, poz. 13; wyrok NSA z 16 czerwca 1998 r. sygn. III SA 1597/96, M. Pod. 1999, nr 4, s. 3). W sprawie wiadomo, że W. i M. B. ustanowili w sprawie pełnomocnika. Nie wiadomo natomiast czy, a jeśli tak, to kiedy doręczono mu postanowienie Organu I instancji, tak by móc ustalić datę, od której rozpoczął bieg termin do złożenia zażalenia. Jest to istotne w sytuacji, gdy termin na złożenie zażalenia liczony od daty doręczenia zażalenia stronom osobiście, upłynął bezskutecznie w dniu 13 kwietnia 2022 r. Wyjaśnienie tych kwestii powinno stanowić wstępny etap badania dopuszczalności i terminowości złożonego zażalenia- art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., zanim Organ II instancji przystąpił do merytorycznego rozpoznania. Uchylenie powyższego postanowienia spowodowało konieczność uchylenia także postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 26 kwietnia 2022 r. Nr SKO. 4161/23/2022 wydanego po rozpoznaniu zażalenia M. i M. S. Objęcie kontrolą tego postępowania jest konieczne dla załatwienia sprawy – art. 135 p.p.s.a. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w sytuacji złożenia od decyzji/postanowienia organu pierwszej instancji wielu odwołań/zażaleń, organ odwoławczy powinien wydać w jednym terminie jedną decyzję/postanowienie, w których rozstrzygnie o wszystkich tych odwołaniach/zażaleniach. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania/zażalenia tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze/zażaleniowe, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania środka zaskarżenia złożonego przez inną stronę postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań/zażaleń jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji obligującym Sąd do uchylenia kontrolowanej decyzji/postanowienia organu odwoławczego. W niniejszej sprawie na skutek rozpoznania zażalenia M. i M. S. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Organu I instancji z 26 kwietnia 2022 r., które wobec nie złożenia środka zaskarżenia stało się ostateczne w dniu 4 maja 2022 r. Z powyższego wynika, że zaskarżonym do Sądu postanowieniem z 19 maja 2022 r. Kolegium rozpoznało żalenie W. i M. B. od ostatecznego już postanowienia, co jest niedopuszczalne z przyczyn procesowych. W świetle powyższego jedynie uchylnie obu postanowień Kolegium pozwoli na rozstrzygnięcie sprawy. W przeciwnym razie na skutek wadliwego działania Organu II instancji Skarżący zostaliby pozbawieni możliwości obrony swoich praw. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz postanowienie Kolegium z 26 kwietnia 2022 r., Nr SKO.4161/23/2022 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2018 r. poz. 265).