II SA/Po 961/19

Dnia 4 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 roku Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 roku Nr [...]

Pismem z [...] lipca 2019 r. M. H. wniósł do Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. o przyznanie pomocy finansowej na "spektrum niezbędnych potrzeb/kosztów" wskazują na konieczność nabycia produktów spożywczych, zakup niezbędnych artykułów garderoby, artykułów obuwniczych, ponoszenia kosztów konserwacji/eksploatacji odzieży i obuwia oraz lokalu, utrzymania osobistego i kosztów niezbędnej korespondencji urzędowej w wysokości [...]-[...] zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K., wskazując na upoważnienie Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 poz. 1508, - dalej: "u.p.s.") przyznał M. H. pomoc w formie zasiłku celowego w kwocie [...]- zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu bielizny osobistej, bielizny pościelowej, koca oraz ręczników. W uzasadnieniu organ zauważył, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości [...] zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Ponadto organ zobowiązał skarżącego do aktywnego poszukiwania pracy. Wyjaśniono nadto, iż rozpatrując wniosek strony z dnia [...] lipca 2019 roku nie uwzględniono potrzeby zakupu niezbędnych artykułów garderoby, niezbędnych artykułów obuwniczych i związanych z nimi kosztów eksploatacji. Zaznaczono, iż pomoc w formie zasiłku celowego nie jest przewidziana na pokrycie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Pomimo wielokrotnych próśb pracownika socjalnego strona nie sprecyzowała dokładnie swoich potrzeb. Zaznaczono, iż koszty utrzymania lokalu nie mieszczą się w zadaniach pomocy społecznej. Kwestie te uwzględniają przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych. Strona nie okazała dowodów świadczących o kosztach ponoszonych w związku z eksploatacją lokalu mieszkalnego. Zaznaczono, że podczas wywiadu środowiskowego M. H. nie potrafił doprecyzować pojęcia "przywrócenia prawidłowego stanu technicznego", a są to pojęcia bardzo ogólne. Jednakże mając na uwadze trudną sytuację finansową strony Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej rozpatrując wniosek strony postanowił przyznać pomoc na zakup bielizny osobistej, bielizny pościelowej, koca oraz ręczników. W odwołaniu M. H. wskazał, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i nie posiada innego źródła pomocy. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ przyznał, że M. H. jest w trudnej sytuacji materialnej – jego jedyny dochód stanowi kwota [...]zł zasiłku okresowego - ale zarazem podkreślił, że nie czyni żadnych starań w celu poprawy swojej sytuacji finansowej i życiowej. Nie pracuje i nie jest również zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy. Do tego odwołujący się dobrowolnie zrezygnował z pomocy w formie gorącego posiłku. W ocenie Kolegium "nie można więc odmówić racji organowi, który stwierdził, iż odwołujący powinien przede wszystkim wykorzystać własne możliwości i poszukać pracy, która zapewni mu stałe źródło utrzymania". W ocenie Kolegium, roszczenia odwołującego wynikają z przekonania, że świadczenia z pomocy społecznej, ze względu na jego sytuację życiową mają mu zapewnić zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania. Z takim poglądem nie można się zgodzić, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Podkreślono należy, iż odwołujący otrzymuje wsparcie w formie zasiłków celowych, co oznacza, iż nie pozostaje on bez wsparcia finansowego udzielonego ze strony organu do tego uprawnionego. W skardze M. H. podkreślił, że koszty posiłków gotowych w K. wynoszą około [...] zł miesięcznie. Zwrócił także uwagę na fakt, że wbrew treści decyzji jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Końcowo dodał, że rezygnacja z posiłków, na którą powołało się Kolegium, nie nastąpiła dobrowolnie, lecz była związana z nieprawidłowościami przy udzielaniu posiłków. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Dalej wskazać należy, iż stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – w dalszej zwana w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W ocenie Sądu analiza zaskarżonej decyzji Kolegium prowadzi do wniosku , iż rozpoznając odwołanie organ ten bazował jakoby na innym rozstrzygnięciu dotyczącym M. H. lub innej osoby. Świadczą o tym takie całkowicie nieadekwatne do sprawy stwierdzenia, jak następujące: – "odwołujący nie czyni żadnych starań w celu poprawy swojej sytuacji finansowej i życiowej. Jak wynika z akt niniejszej sprawy odwołujący się nie pracuje, nie jest również zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy", – "nie można więc odmówić racji organowi, który stwierdził, iż odwołujący powinien przede wszystkim wykorzystać własne możliwości i poszukać pracy, która zapewni mu stałe źródło utrzymania". W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., [...] z którego wynika, że M. H. jest zarejestrowany w urzędzie jako bezrobotny od dnia [...] lutego 2019 r. O rejestracji jako bezrobotny M. H. deklarował także w podczas wywiadu środowiskowego, co w formularzu wywiadu odnotowano (zob. choćby rubrykę I.12, czy III.). W tym kontekście jako zupełnie nieumocowane i jakoby oderwane od treści akt sprawy jawi się stwierdzenie, że "odwołujący nie czyni żadnych starań w celu poprawy swojej sytuacji finansowej i życiowej" oraz, że "nie jest również zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy". To czy M. H. "nie czyni żadnych starań w celu poprawy swojej sytuacji finansowej i życiowej" nie można stwierdzić na podstawie akt niniejszej sprawy. Z zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nie wynika czy M.H. otrzymywał propozycje zatrudnieniami i czy je podejmował. Ponadto Sądu zauważył, z stwierdzenia Kolegium, że "nie można odmówić racji organowi, który stwierdził, iż odwołujący powinien przede wszystkim wykorzystać własne możliwości i poszukać pracy, która zapewni mu stałe źródło utrzymani" nie koresponduje z decyzją organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...], gdyż żadne tego typu sformułowanie nie było w niej zawarte. Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie dopełniło standardów procedury administracyjnej, to jest nie rozpatrzyło całego materiału dowodowego w sposób taki tego wymaga art. 77 § 1 K.p.a. (dotyczy to choćby okoliczności rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy, czy danych dotyczących aktywności M. H.), a także naruszyło zasadę budzenia zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.)., jako że z wypowiedzi organu odwoławczego zdaje się wynikać, iż uzasadnienie wydanej decyzji nie odnosi się do konkretnej sprawy, a wręcz jawi się jako kopia innego orzeczenia (świadczą o tym stwierdzenia odwołujące się do stanowiska organu pierwszej instancji, które w ogóle w treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie zostało wyrażone). Sąd, mając na względnie także treść art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzję organu I instancji dostrzegając naruszenia przepisów proceduralnych , które nie powinny mieć miejsca. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Wynikający z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek organu zamieszczenia w decyzji (postanowieniu) rozstrzygnięcia oznacza obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy, ponieważ obowiązek ten jest odzwierciedleniem uprawnienia strony do załatwienia sprawy zgodnie zakresem jej wniosku. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji (postanowienia) i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) (patrz wyrok NSA z z 10 stycznia 2017 r., II OSK 910/15 – dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie jest zatem dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu. Element uzasadnienia, nie spełnia zatem elementarnego wymogu wynikającego z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. (patrz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 618/19 – dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznanej sprawy zaważyć należy, iż Prezydent Miasta K. w decyzji z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w rozstrzygnięciu odniósł się jedynie do części żądań zawartych we wniosku M. H. z [...] lipca 2017 r. tj. pomocy na zakup bielizny osobistej, bielizny pościelowej, koca oraz ręczników. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż odmawia przyznania pomocy na zakupu niezbędnych artykułów garderoby, niezbędnych artykułów obuwniczych i związanych z nimi kosztów eksploatacji jak też kosztów utrzymania lokalu. Powyższy sposób rozpoznania wniosku M. H. stoi w sprzeczności w opisanymi wyżej zasadami. Stąd też również decyzja organu I instancji nie może się ostać z uwagi na naruszenie art. 107 § 1pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji zarzucono, iż skarżący zgłasza potrzeby w sposób nieprecyzyjny. Organ nie wyjaśnił jednocześnie na jakiej podstawie uznał, iż skarżący zgłosił potrzebę zakupu bielizny osobistej, bielizny pościelowej, koca oraz ręczników. Sąd zwrócił w tym kontekście uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia części IV kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego. Kopia ta w zakresie pkt II "Potrzeby i Oczekiwania Osoby/Rodziny Zgłoszone Podczas Przeprowadzonego Wywiadu" jest nieczytelna. Z kopi tej wynika, iż ten fragment kwestionariusza był wypełniony, a przynajmniej podpisany. Jednak jest on całkowicie nieczytelna, co nie pozwala na ustalenie przez Sąd, czy organy dobrze określiły potrzeby zgłaszane przez skarżącego i prawidłowo odniosły się do nich w swoim rozstrzygnięciu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2019 r. , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji będzie związany powyżej przedstawioną oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) Organ winien zatem rozstrzygnąć o istocie sprawy zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., a także sprecyzować na jakiej podstawie określił zgłaszane przez skarżącego potrzeby w postaci konieczności zakupu bielizny osobistej, bielizny pościelowej, koca oraz ręczników. [...] S. WSA W. Batorowicz