II SA/Po 95/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Michalski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie zakazu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym oddala skargę

Prezydent Miasta [...], decyzją z 30 września 2025 roku (znak: [...]), na podstawie art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zakazał K. M. zagospodarowania terenu działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] w [...], w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że M. K. (właściciel) na terenie działki nr [...] rozplantował masy ziemne na obszarze o szerokości od 45 m do 60 m oraz długości od 90 m do 130 m. Warstwa nawiezionych mas ziemnych wynosi od 20cm do 35 cm, a przy linii brzegowej jeziora od 50 cm do 60 cm. Działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał, że wskazane roboty stanowią o zmianie zagospodarowania terenu, który jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 2021 roku przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem 3Z- tereny zieleni. Leży ona w granicach [...] obszaru chronionego krajobrazu. W świetle treści § 10 ust. 1 pkt 5 uchwały na tym na obszarze, w zakresie ochrony środowiska, obowiązuje zakaz przemieszczania mas ziemi. Strona, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa do złożenia odwołania i zażądała umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenia decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ocenie strony niwelacja terenu oraz usunięcie trzciny pospolitej nie nosi znamion faktycznej, funkcjonalnej zamiany wykorzystywania terenu w sposób niezgody z jego planistycznym przeznaczeniem. Celem wykazania zasadności przedstawionej argumentacji przedłożono opracowanie zatytułowane "Ocena działań związanych z pracami wykonanymi na działce nr [...], obręb [...], M. [...], gm. [...], woj. [...]", które na zlecenie strony wykonała specjalista ds. środowiska mgr M. Ł.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z 26 listopada 2025 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że tzw. samowola urbanistyczna ma miejsce, gdy działka wykorzystywana jest w sposób odmienny niż ten, który przewiduje plan miejscowy. Teren działki nr [...] ze względu na swoje walory przyrodnicze na mocy zarówno aktów nadrzędnych, jak i aktów uchwalanych przez Radę Miasta [...], stanowi obszar chroniony krajobrazowo. Sporna działka położona jest w obszarze oznaczonym symbolem 3Z - tereny zieleni. Ustalenia ogólne planu miejscowego (§ 10 ust. 1 pkt 1 uchwały) wskazują, że "powierzchnie niezabudowane i nieutwardzone powinny być pokryte zielenią, stanowiąc powierzchnie biologiczne czynne", w § 10 ust. 1 pkt 5 uchwały ustalono "zakaz przemieszczania na tereny oznaczone symbolami od 3Z do 9Z oraz 1ZL i 2ZL mas ziemnych i innych odpadów". Organ podkreślił, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwią realizację jakichkolwiek inwestycji na terenie tej działki, co stanowi ochronę przed niszczeniem naturalnego środowiska. Kolegium wyjaśniło, że przedłożony przez stronę dokument nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Nie został on sporządzony na potrzeby ustalenia zgodnej z obowiązującym planem zmiany zagospodarowania terenu. W dokumencie wypowiedziano się na temat prac wykonanych w połowie listopada 2024 roku, ale nie przedstawiono stanu faktycznego przed ich wykonaniem. Z przedłożonego dokumentu nie wynika, aby dokonano oględzin w terenie oraz nie wynika by niwelacja terenu spornej działki wiązała się z nawiezieniem ziemi w celu podwyższenia terenu czy też wyrównania powierzchni gruntu rodzimego. Z dokumentacji fotograficznej można wywnioskować, że zniszczeniu mogła ulec występująca na działce roślinność (liczne ślady kół, koleiny związane z pracą ciężkich pojazdów, tj. dużych wywrotek i koparek). Trzcina pospolita jest typową rośliną nawodną i na obszarze chronionego krajobrazu stanowi miejsce schronienia i żerowania dla szeregu dzikich ssaków, płazów, gadów, owadów i ptaków. W ocenie organu odwoławczego z okoliczności sprawy wynika, że właściciel działki dokonał sprzecznej z planem zmiany zagospodarowania terenu, podniósł go i zagospodarował w taki sposób, którego wcześniej w takim kształcie nie było. Nawiezione i rozplantowane masy ziemi znacznie wywyższyły teren (warstwa nawiezionych warstw ziemnych przy linii brzegowej jeziora wynosi 50-60 cm). Prace szeroko opisane w protokołach z 15 listopada 2024 roku i 19 listopada 2024 roku polegające na przemieszczaniu mas ziemnych stanowiły zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 35a u.p.z.p. W sprawie istotnego zmniejszenia wartości przyrodniczej prawnie chronionego terenu na działce nr [...] poprzez wyrównanie i kształtowanie terenu oraz nawożenie mas ziemnych przez właściciela działki zostało wszczęte dochodzenie o przestępstwo określone w art. 187 § 1 Kodeksu karnego. K. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W ocenie strony skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem: 1) art. 35a u.p.z.p. oraz art. 8 K.p.a. poprzez uznanie, że działania skarżącego doprowadziły do zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego finalnej oceny, a to w kontekście uznania, że działania skarżącego doprowadziły do zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem; 3) art. 15 w związku z art. 136 i art. 84 K.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego o wydanie stosownej opinii w sprawie oceny wpływu prac na środowisko i ich skutków dla zagospodarowania przestrzennego, jak również zaniechanie ustalenia poprzez stosowną opinię biegłego lub oględziny, czy w aktualnym stanie faktycznym, tj. pokrycia przedmiotowych powierzchni naturalną i biologicznie czynną zielenią, może być mowa o skutku w postaci doprowadzenia do zamiany zagospodarowania w sposób sprzeczny z obowiązującym planem. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że strona nie zgadza się z nieobiektywną oceną zabranego w sprawie materiału dowodowego. W rzeczywistości działania podjęte przez skarżącego nie doprowadziły do zmiany zagospodarowania spornej działki w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym na dowód czego w aktach znajduje się opinia zlecona przez skarżącego. Na chwilę obecną teren nieruchomości pokryty jest zielenią i stanowi powierzchnię biologicznie czynną, czego nie zweryfikował skarżony organ, chociażby poprzez oględziny albo opinie biegłego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz zażądało oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a przewidziane ustawą środki stosuje w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, czy naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć lub miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), który stanowi "W przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym". W ocenie Sądu całkowicie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, czy art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.). Oceny, czy dana działalność skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez określony podmiot zmianą. Obie okoliczności wymagają ustalenia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (wyrok NSA z 2.07.2025 r., II OSK 1082/25, LEX nr 3889066). Zakresem postępowania wyjaśniającego objęte zostały wszystkie aspekty sprawy niezbędne do jej praworządnego załatwienia. Ustalenia faktyczne organów znajdują potwierdzenie w przedstawionym Sądowi materiale dowodowym (akta administracyjne) oraz nie zostały w żadnym zakresie zakwestionowane. Organ odwoławczy szczegółowo przedstawił stan prawny działki nr [...] i w tym zakresie wyjaśnił, że znajduje się ona na terenie objętym postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z z dnia 26 sierpnia 2021 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. U. Woj. [...]. z 3 września 2021 roku, poz. [...]). Zgodnie z postanowieniami tej uchwały, działka oznaczona i przeznaczona jest pod: tereny zieleni o symbolu 3Z, tereny dróg publicznych klasy dojazdowej o symbolu 11KD-D, tereny wód powierzchniowych śródlądowych o symbolu 3WS oraz tereny publicznych ciągów pieszo-rowerowych 2KX. Ustalenia ogólne zawarte w § 10 ust. 1 pkt 5 uchwały wskazują na "zakaz przemieszczania, na tereny oznaczone symbolami od 3Z do 9Z oraz 1ZL i 2ZL mas ziemnych i innych odpadów". Natomiast zapisy szczegółowe (§ 43 ust. 3 uchwały) dla symbolu 3ZS wprowadzają zakaz budowy obiektów budowlanych. Ponadto zapisy szczegółowe dla symbolu 3WS (§ 46 ust. 3 i 4 uchwały) zakazują budowy obiektów budowlanych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów mostowych. Zgodnie z § 10 ust. 2 uchwały obszar objęty planem położony jest w całości w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, który utworzony został na podstawie Uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 29 stycznia 1986 roku w sprawie ustalenia obszarów krajobrazu chronionego na terenie województwa [...] i zasad korzystania z tych obszarów. Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia 23 lipca 1998 roku zmieniono uchwałę w sprawie ustalenia obszarów krajobrazu chronionego na terenie województwa [...] i zasad korzystania z tych terenów. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z 27 marca 2023 roku w sprawie uchwalenia Audytu krajobrazowego województwa [...], działka o numerze [...] (obręb [...]) znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu [...]. Zakres robót wykonanych na terenie spornej działki jest pomiędzy stronami bezsporny. Skarżący przeniósł na teren działki ziemię i rozplantował ją na powierzchni o szerokości od 45 m do 60 m oraz długości od 90 m do 130 m. Warstwa nawiezionych mas ziemnych wynosi od 20cm do 35 cm, a przy linii brzegowej jeziora od 50 cm do 60 cm. Skarżący usunął także trzcinę pospolitą porastającą linię brzegową od strony wody. Analiza dokumentacji Systemu Informacji Przestrzennej nakazuje przyjmować, że usunięta roślinność znajdowała się także poza granicami ewidencyjnymi działki nr [...]. Zarzut przyjęcia nieobiektywnych ustaleń faktycznych nie znajduje żadnego uzasadnienia w zasadach doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Wyniki porównania historycznej dokumentacji zdjęciowej ortofotomapy dla terenu spornej działki, a także treść dokumentacji fotograficznej włączonej do akt sprawy, gdzie uwidoczniony jest stan zagospodarowania także działki sąsiedniej/granicznej na dzień wykonywania "niwelacji terenu", w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wskazują, że na skutek działań skarżącego (usunięcie zadrzewień i zakrzewień oraz roślinności wodnej, a także nawiezienia i rozplantowania mas ziemny) obszar linii brzegowej [...] został przekształcony z terenów zieleni nieurządzonej w teren rekreacyjny o cechach plaży. Sąd nie podziela stanowiska, że dla stwierdzenia opisanej powyżej zmiany zagospodarowania terenu wymagane są widomości specjalne w rozumieniu art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w całości podziela ocenę organu odwoławczego dotyczącą wartości dowodowej dla kontrolowanej sprawy dokumentu "Ocena działań związanych z pracami wykonanymi na działce nr [...], obręb [...], M. [...], gm. [...], woj. [...]". Treść tego dokumentu stanowi odpowiedź na pytania skarżącego: czy wykonanie w okresie zimowym (połowa listopada) niwelacji terenu mogło wpłynąć na lęgowość ptaków, czy wycinka trzciny w celu zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz ochrony sąsiednich zbiorowisk przed ekspansją tego gatunku jest dozwolona, czy rozrost trzciny może powodować niszczenie innych siedlisk, czy niwelacja terenu może przyczynić się do poprawy warunków środowiskowych oraz umożliwić zasiedlenie przez nowe gatunki roślin, zwierząt i innych organizmów, czy działka o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], M. [...] woj. [...] jest położona na terenie [...]. Wyjaśnić zatem należy, że zakres szkód w środowisku wynikłych z dokonania opisanej powyżej zmiany zagospodarowania terenu wykracza poza granice niniejszej sprawy i jest przedmiotem odrębnego postępowania o przestępstwo określone w art. 187 § 1 Kodeksu karnego. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska o błędnym zastosowaniu prawa materialnego. Przyjmuje się, że regulacja art. 35a u.p.z.p. stanowi uzupełnienie w stosunku do art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzony art. 35a u.p.z.p., w zakresie możliwej do zastosowania sankcji, różni się od art. 59 ust. 3 u.p.z.p., gdyż nie formułuje żadnego rodzaju działań naprawczych w przypadku wystąpienia naruszenia prawa. W przypadku wystąpienia dyspozycji z art. 35a u.p.z.p. jedyną możliwością jest zastosowanie sankcji, która sprowadza się do zakazu dalszych naruszeń postanowień planu miejscowego. W kontekście art. 35a ustawa nie przewiduje stosowania przez analogię rozwiązań przyjętych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (wyrok NSA z 2.07.2025 r., II OSK 1082/25, LEX nr 3889066). Okoliczność, że aktualnie teren pokryty jest zielenią i stanowi powierzchnię biologicznie czynną nie stanowi o wadliwości materialnoprawnej zaskarżonej decyzji, gdyż taka okoliczność jest indyferentna z punktu widzenia stwierdzonej zmiany w zagospodarowaniu terenu spornej działki. O sposobie zagospodarowania stanowi także sposób użytkowania nieruchomości. Wydanie zakazu wykorzystywania działki nr [...] jako terenu rekreacji jest zasadne, bo zgodnie z planem ten teren ma mieć charakter zieleni nieurządzonej. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.