II SA/Po 939/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Robert Talaga (sprawozdawca) Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody z dnia 25 listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Dnia 2 lipca 2025 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek A. L. (dalej jako: "inwestor" lub "strona") o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, zlokalizowanego przy ul. [...], w miejscowości R., działka nr ewidencyjny [...], gm. [...]. Do wniosku dołączono: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; projekt zagospodarowania terenu; projekt architektoniczno-budowlany; plik załączników do projektu budowlanego; oraz pełnomocnictwo wraz z opłatą skarbową. Pismem z 3 lipca 2025 r. inwestor przedłożył ponownie wniosek oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzupełnione o podpis elektroniczny. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2025 r., działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, Starosta [...] (dalej jako: "Starosta" lub "organ pierwszej instancji") zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w zakresie: wymagań ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82); zgodności z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic: [...] i [...] w R. " (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r. poz. [...]; dalej jako: "Plan miejscowy"); zgodności z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 z późn. zm.); zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.; dalej jako: "Warunki techniczne"), w tym m.in. zapewnienia stosownej odległości pożarowej budynku od granicy lasu; oraz zgodności z Prawem budowlanym. Pismem z dnia 5 sierpnia 2025 r. inwestor odpowiedział na wezwanie organu pierwszej instancji, w części korygując dokumentację, zgodnie z postanowieniem oraz wskazując, że przyjęte rozwiązania spełniają wymagania dotyczące odległości projektowanego zamierzenia od lasu w świetle Warunków technicznych. Do pisma dołączono: projekt budowlany; wniosek o pozwolenie na budowę; oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r., Starosta poinformował o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału oraz o niespełnionych przesłankach, mogących skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem inwestora. Pismami z dnia 27 sierpnia, 4 i 9 września 2025 r., inwestor odpowiadał na żądanie organu pierwszej instancji, uzupełniając projekt budowlany, rozszerzając nazwę inwestycji o ujęcie wody oraz zbiornik retencyjny, a także przedkładając pismo Urzędu Miasta i Gminy [...] z 9 września 2025 r. (znak: [...]) oraz wniosek do Ministra Rozwoju i Technologii o interpretację § 271 warunków technicznych. Inwestor podtrzymał, iż lokalizacja budynku jest zgodna z przepisami. Wskazał w tym zakresie, iż w związku z faktem, że projektowany budynek znajduje się w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu, w projekcie przewidziano rozwiązania zgodne z Warunkami technicznymi, umożliwiające zmniejszenie tej odległości, tj. północno-wschodnia ściana budynku zwrócona w stronę działki leśnej została zaprojektowana jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego, zgodnie z § 232 i § 235 Warunków technicznych. Ponadto ściany oraz dach budynku zostały zaprojektowane w klasie nierozprzestrzeniającej ognia (NRO) w promieniu 16 m od granicy z działką nr ewid. [...], będącej lasem. Ściana oddzielenia przeciwpożarowego została zaprojektowana w klasie odporności ogniowej REI60, na własnym fundamencie oraz wyprowadzona ponad dach 0,3, z niepalną izolacją z wełny mineralnej przy zabezpieczeniu zaprawą i niepalną okładziną betonową, zastosowano też pas materiału niepalnego EI60 wokół tej ściany, a zaprojektowane przeszklenie jest stałe, nieotwieralne oraz posiada odporność ogniową EI30 i nie przekracza 10% powierzchni ściany, zgodnie z § 232 ust. 6 Warunków technicznych. Decyzją z dnia 11 września 2025 r., nr [...] Starosta [...] odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż zamierzenie budowlane, z uwagi na usytuowanie budynku w odległości 10 m od granicy lasu, jest niezgodne z § 271 ust. 8 Warunków technicznych. Starosta uznał przy tym, że wprowadzenie rozwiązań przeciwogniowych nie zwalnia inwestora z obowiązku zachowania odległości 12 m od granicy lasu. Pismem z dnia 24 września 2025 r. inwestor wniósł odwołanie wskazując że przewidziane w projekcie rozwiązania w zakresie wymogów przeciwpożarowych dopuszczają odstępstwo od zasady zachowania odległości od konturu lasu. Pismem z dnia 6 listopada 2025 r. inwestor przedłożył do akt sprawy opinię Ministerstwa Rozwoju i Technologii z dnia 5 listopada 2025 r. (znak: [...]) w zakresie interpretacji rozważanych przepisów pożarowych. Decyzją z dnia 25 listopada 2025 r., znak: [...] Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"): 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną: art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; 2) w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w § 271 ust. 8 Warunków technicznych najmniejszą odległość budynków (wszystkich) ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Mając na względzie powyższe oraz treść § 271 ust. 1 warunków technicznych (odległości podstawowe) i ust. 2 (zwiększenie odległości o 50% w przypadku ściany zewnętrznej budynku lub przekrycia dachu rozprzestrzeniającego ogień), przyjmując, zgodnie z projektem budowlanym, że wnioskowany budynek to budynek ZL (mieszkalny – § 209 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych) nie ma ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu rozprzestrzeniającego ogień, odległość tego budynku od granicy lasu powinna wynosić 12 m. Wyjątkiem od zasady określonej w § 271 ust. 8 warunków technicznych jest przepis § 271 ust. 8a warunków technicznych. Zgodnie z § 271 ust. 8a pkt 1 warunków technicznych, najmniejsza odległość budynków wymienionych w § 213 warunków technicznych, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212 warunków technicznych, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na sąsiedniej działce wynosi 4 m, a na działce, na której sytuuje się budynek – nie określa się, jeżeli teren, na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną, a w przypadku braku planu miejscowego – grunty leśne są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla zastosowania § 271 ust. 8a warunków technicznych (czyli usytuowania budynku ZL bliżej niż 12 m) konieczne jest więc łączne spełnienie obu powyższych przesłanek, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Las jest bowiem usytuowany na działce nr [...], którą plan miejscowy określa jako teren lasu ZL. Okoliczność wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego pozostaje bez znaczenia dla odległości budynku od lasu, ponieważ prawodawca w § 271 ust. 8 warunków technicznych posługuje się jedynie kryterium odległości ściany tego budynku od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Powyższy przepis nie przewiduje, iż odległość ta może być równa zero, a taka sytuacja byłaby konsekwencją interpretacji, zgodnej ze stanowiskiem strony. Stwierdzenie czy zewnętrzna ściana budynku jest bądź nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, nie ma znaczenia przy wyznaczaniu odległości budynku od granicy (konturu) lasu. Prawodawca kompleksowo ujął problematykę sytuowania budynku w relacji z granicą lasu w ust. 8 (reguła ogólna) i 8a (wyjątek) § 217 Warunków technicznych. Oba z ww. przepisów nie wskazują wprost na możliwość zredukowania odległości w przypadku zastosowania ściany oddzielenia pożarowego. W ocenie organu gdyby proponowane rozwiązanie było prawidłowe, prawodawca ująłby je podobnie jak w § 271 ust. 12 pkt 1 Warunków technicznych, wskazując, że wymaganie, o którym mowa w ust. 10, nie dotyczy budynków, które są oddzielone od siebie ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. O nieprawidłowości interpretacji skarżącej miała świadczyć także funkcja przepisów, jakim była skuteczna ochrona lasu przed oddziaływaniem pożaru. W ocenie organu nie dziwi zastosowanie przez prawodawcę bardziej rygorystycznych reguł w stosunku do sytuowania obiektów względem lasu oraz brak możliwości zbliżenia do lasu budynku w przypadku zastosowania ściany oddzielania pożarowego. Wykładnia ta uwzględnia racje lingwistyczne (brak wyraźnego wskazania takiej możliwości), racje systemowe (kompleksowe ujęcie problematyki w ust. 8 i 8a oraz brak wskazania jak w ust. 12) i funkcjonalne (bardziej rygorystyczne reguły dla sytuowania względem lasu). Co także istotne, nie stanowi ona wykładni rozszerzającej, co w świetle wyjątkowo doniosłego charakteru ww. przepisu, bo dotyczącego kwestii bezpieczeństwa, byłoby niedopuszczalne. Wobec powyższych rozważań, projektowany budynek powinien być oddzielony od lasu pasem terenu o szerokości co najmniej 12 m, co nie zostało uwzględnione w projekcie budowlanym. Projektant zbliżył budynek do lasu na odległość 10 m, kompensując brakujący wymiar ścianą oddzielenia pożarowego. Takie rozwiązanie, choć faktycznie mogące redukować zagrożenie pożarowe nie zostało jednak przewidziane, jako obowiązujące z mocy prawa, a może stanowić rozwiązanie zamienne w procedurze uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Proponowane usytuowanie budynku było w ocenie Wojewody niezgodne z § 217 ust. 8 Warunków technicznych. Przedłożona opinia Ministerstwa Rozwoju i Technologii nie przesądzała o możliwości sytuowania budynku w zbliżeniu do lasu. Zacytowany przez inwestora w piśmie z 6 listopada 2025 r. fragment ww. opinii, dotyczył zwolnienia z wymogów odległościowych, wskazanych w § 271 ust. 1 Warunków technicznych, w przypadku zastosowania choćby pojedynczej ściany oddzielania pożarowego, co nie budzi wątpliwości organu odwoławczego i z czym organ się zgadza. Powyższe stwierdzenie, nie umożliwiało zastosowania tej reguły w stosunku do lasu. Pismem z dnia 1 grudnia 2025 r. A. L., reprezentowana przez pełnomocnika będącego architektem (dalej jako: "skarżąca") wnie9osła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisaną decyzję Wojewody, której zarzuciła naruszenie: § 271 ust. 1, 2, 8 i 10 Warunków technicznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszenie zasady racjonalnego ustawodawcy oraz zasad wykładni – poprzez przyjęcie znaczeń i obowiązków, o których przepisy nie stanowią, art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolną, a nie wszechstronną ocenę zebranego materiału dowodowego, a także art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej. Skarżąca w swojej argumentacji powoływała się miedzy innymi na przedłożone do akt sprawy stanowisko ministerstwa (pismo znak: [...]) oraz opinię nr [...] z dnia 12 lutego 2020 r. Zespołu Rzeczoznawców przy Radzie [...] Okręgowej Izby Architektów RP, które wskazują, że w przypadku ustalenia odległości budynków ZL od granicy (konturu) lasu mają zastosowanie przepisy obniżające wymaganą odległość zgodnie z § 271 ust. 7 Warunków technicznych. Powyższe odległości od ściany projektowanego budynku do granicy lasu wynoszące 12 m lub 16 m mogą być pomniejszane, jeżeli we wszystkich strefach pożarowych budynku, przylegających odpowiednio do tej ściany lub jej części są zastosowane stałe urządzenia gaśnicze wodne. W niniejszym przypadku projekt przewiduje zaś zastosowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie REI 60, która w praktyce projektowej oraz interpretacji organów nadzoru traktowana jest jako zabezpieczenie pasywne bardziej pewne i "twardsze" niż stały system gaśniczy wodny. Skarżąca podkreśliła, że ściany projektowanego budynku, znajdujące się w pasie 12 m od konturu lasu przewidziane zostały jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co pozwala na uznanie, że spełniają one wymagania § 271 ust. 10 Warunków technicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z dnia 25 listopada 2025 r., znak: [...] którą uchylono poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 11 września 2025 r. znak: [...] w zakresie podstawy prawnej, a w pozostałej części utrzymano w mocy – odmawiając zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z własnym ujęciem wody i zbiornikiem retencyjnym przy ul. [...] w m. R. , gm. [...], dz. [...]. Przeprowadzona w oparciu o wyżej wymienione przepisy kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do przekonania, że skarga była zasadna. Spór w niniejszej sprawie dotyczył możliwości zbliżenia budynku do granicy lasu w przypadku zastosowania ściany oddzielenia pożarowego, w oparciu o regulacje § 271 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j.). W ocenie składu orzekającego organ odwoławczy rozpoznając sprawę, prawidłowo przywołał obowiązującej przepisu zawarte § 271 Warunków technicznych, które miały znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy wskazał również zastosowane metody wykładni w odniesieniu do poszczególnych jednostek redakcyjnych przywołanych przepisów. W ocenie Sądu zabrakło jednak wystarczającej syntezy zaprezentowanych w uzasadnieniu rozważań w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie na ich podstawie obowiązującej normy prawnej. Taka sytuacja uniemożliwiła pełne odniesienie się organu do a stanowiska zaprezentowanego przez skarżącą inwestorkę według której myśl § 271 ust. 8 Warunków technicznych las należy traktować jak budynek ZL z dachem rozprzestrzeniającym ogień, a przepis ten nie nakłada żadnej konkretnej odległości, lecz określa sposób klasyfikacji lasu, aby było w stosunku do niego możliwe ustalenie odległości zgodnie z ust. 1-2 tego przepisu. Tabela z § 271 ust. 1 Warunków technicznych nie obejmuje natomiast budynków ze ścianą oddzielenie przeciwpożarowego, co zostało pominięte przez organy. Z kolei przepisy § 271 ust. 6 i 7 Warunków technicznych dopuszczają wyjątek – możliwość zmniejszenia odległości od granicy lasu nawet bez ściany oddzielenia przeciwpożarowego (dopuszczenie zastosowania stałych urządzeń gaśniczych wodnych). Gdyby wreszcie intencją ustawodawcy było sztywne ustanowienie minimalnej odległości budynków od granicy lasu, posłużyłby się on konstrukcją gramatyczną zastosowaną w innych przepisach Warunków technicznych: "nie mniej niż", "minimalna odległość wynosi". W ocenie Sądu na podstawie uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji nie można w sposób jednoznaczny wykluczyć możliwości uwzględnienia żądania skarżącej w zakresie zmniejszenia odległości pomiędzy planowanym budynkiem, a granicą działki za którą znajduje się las. Niewystarczające było w tym względzie również arbitralne wskazanie przez organ, że nie podziela on stanowiska zaprezentowanego w treści przedłożonych przez skarżącą opinii i pisma. W tym zakresie konieczne było wyjaśnienia z jakich powodów organ odwoławczy nie uwzględnił odmiennego stanowiska w rozpoznawanej sprawie. W takiej sytuacji naruszona została przez organ zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.). Brak szczegółowego wyjaśnienia relacji zachodzących pomiędzy konkretnymi przepisami, a ustalonym w sprawie stanem faktycznym uniemożliwił w istocie odtworzenie przebiegu rozumowania organu. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało wszystkich niezbędnych elementów o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a., a tym samym uchylało się spod kontroli sądowej, gdyż nie było możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zinterpretował i zastosował w sprawie obowiązujące przepisy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. O kosztach, na które składał się uiszczony wpis od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.