II SA/Po 917/25

Dnia 30 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Daniel Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Robert Talaga Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi T. C. i T. C.1 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 sierpnia 2025 r. nr [...], II. zasądza solidarnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Decyzją z dnia 11 sierpnia 2025 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej zwanej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku T. C.1 i T. C., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - biurowego z halą magazynową, przewidzianej do realizacji na części działki nr [...] arkusz 7, obręb [...], położonej w P. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wyjaśnił, że dwukrotnie wydawał już decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednak decyzje te zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ wyjaśnił, że dla terenu objętego wnioskiem opracowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "III rama komunikacyjna - odcinek północny" w P. (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 20 lipca 2004 r.). Przedmiotowa nieruchomość w części objętej opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "III rama komunikacyjna odcinek północny" w P. oznaczona jest symbolem [...] - tereny komunikacji: dróg publicznych klasy głównej ruchu przyspieszonego z węzłami, opaskami i pasami awaryjnymi. W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji dla terenu [...] ustala się lokalizację: 1) dwóch jezdni głównych III ramy, każda po 2 pasy ruchu; 2) na obu jezdniach opasek wewnętrznych i pasów awaryjnych lub dodatkowych pasów manewrowych (włączenia i wyłączenia) o szerokości jak dla drogi klasy S; 3) podłączenia dwóch południowych łącznic węzła "J." (włączenia i wyłączenia) do jezdni III ramy. Prezydent Miasta omówił wyniki dokonanej analizy urbanistycznej i stwierdził, że projektowany budynek stanowi kontynuację funkcji i parametrów zabudowy usługowej występującej na działkach sąsiednich, zatem spełniony jest warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Prezydenta Miasta planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. bowiem niezgodna jest z przepisami odrębnymi tj. przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przesłanką do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy jest negatywne stanowisko zarządcy drogi, a tym samym brak możliwości zapewnienia zgodnego z prawem skomunikowania nieruchomości, której dotyczył wniosek z drogą publiczną ul. [...] w sposób określony we wniosku. Dalej organ wyjaśnił, że art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonej inwestycji od posiadania przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej. Celem analizowanego unormowania jest niewątpliwie zapewnienie by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem. Wyklucza to możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej na terenie, który wprawdzie w pewnym zakresie graniczy z drogą publiczną, lecz w sposób uniemożliwiający zgodne z prawem komunikacyjne wykorzystanie takiego usytuowania terenu. Przedmiotem uzgodnienia z zarządcą drogi publicznej jest ocena czy istnieje możliwość włączenia do drogi publicznej ruchu spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania przestrzennego działki, dla której ustalane są warunki zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W przedmiotowej sprawie Zarząd Dróg Miejskich wypowiadał się kilkakrotnie wskazując na brak możliwości zgodnego z prawem skomunikowania nieruchomości. W piśmie z dnia 6 grudnia 2023 r. Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że nie może uzgodnić obsługi komunikacyjnej inwestycji, z uwagi na brak możliwości zapewnienia (zarówno obecnie jak i docelowo) poprawnej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej wnioskowanego terenu od strony ulicy [...] (drogi publicznej) planowanym zjazdem umiejscowionym w bliskim sąsiedztwie krzyżowania się dróg [...]. Zgodnie z § 55 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych "Zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania...". W kolejnym piśmie z dnia 16 lutego 2024 r. Zarząd Dróg Miejskich podtrzymał swoje poprzednie stanowisko wyjaśniając że droga oznaczona symbolem [...] to istniejąca ulica [...], natomiast symbolem [...] to planowana droga o dwóch jezdniach głównych III ramy komunikacyjnej, każda po dwa pasy ruchu. W związku z powyższym organ uznał, że inwestycja nie została uzgodniona przez zarządcę drogi, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Negatywne stanowisko zarządcy drogi, a tym samym brak możliwości zapewnienia zgodnego z prawem skomunikowania nieruchomości, której dotyczył wniosek z drogą publiczną uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli T. C. oraz T. C.1 kwestionując ustalenia organu dotyczące obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 września 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że analiza sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania jest prawidłowa. Wyniki analizy są jasne, zrozumiałe, nie budzą wątpliwości. Ustalenia dotyczące spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie były kwestionowane również przez samym odwołujących. Kolegium wyjaśniło także, iż właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i postanowienia uzgodnieniowego w zakresie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był ten sam organ administracji publicznej - Prezydent Miasta [...]. W takim przypadku uzgodnienie nie następuje w trybie art. 106 k.p.a. Zatem w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia uzgodnieniowego, a opinie Zarządu Dróg Miejskich wyrażone w pismach z dnia 23 września 2022 r., z dnia 6 grudnia 2023 r., z dnia 16 lutego 2024 r., z dnia 18 czerwca 2025 r. oraz z dnia 30 lipca 2025 r. charakteru takiego uzgodnienia nie mają. Gdy sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest uprawniony do uzgodnienia decyzji, to ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, powinny stanowić część orzeczenia kończącego postępowanie. Art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonej inwestycji od posiadania przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej definiowane jest zaś, jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Celem analizowanego unormowania jest niewątpliwie zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem. Wyklucza to możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej na terenie, który wprawdzie w pewnym zakresie graniczy z drogą publiczną, lecz w sposób uniemożliwiający zgodne z prawem komunikacyjne wykorzystanie takiego usytuowania terenu. Zdaniem Kolegium, brak możliwości skomunikowania terenu inwestycji uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. W aktach sprawy znajdują się bowiem pisma Zarządu Dróg Miejskich w [...], w których zarządca drogi poinformował, że nie można uzgodnić obsługi komunikacyjnej inwestycji, z uwagi na brak możliwości zapewnienia (zarówno obecnie jak i docelowo) poprawnej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej wnioskowanego terenu od strony ul. [...] (drogi publicznej) planowanym zjazdem umiejscowionym w bliskim sąsiedztwie krzyżowania się dróg [...]. Kolegium wskazało, że działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania z dwóch stron przylega do działek drogowych tj. ulicy [...] oraz ulicy [...]. Obecnie wjazd na działkę odbywa się od strony ul. [...]. Przedmiotem niniejszego postępowania jest jednak część działki nr [...] położona od strony ul. [...]. Z tego też względu inwestor zaplanował drugi wjazd na działkę od strony ul. [...]. Na ustanowienie drugiego zjazdu tj. od strony ul. [...] nie wyraża zgody zarządca drogi. Mając na uwadze stanowisko zarządcy drogi o braku możliwości zapewnienia poprawnej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej wnioskowanego terenu od strony ul. [...] niemożliwe było wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zaplanowanego zamierzenia inwestycyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. C. i T. C.1 zarzucili decyzji Kolegium naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, lakoniczne zajęcie stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym znajduje się negatywna opinia dotycząca możliwości realizacji inwestycji planowanej przez skarżących zawierającą stwierdzenie, że obsługa komunikacyjna inwestycji zagraża bezpieczeństwu ruchu, gdy nieruchomości sąsiednie mające podobną komunikację, już takiego niebezpieczeństwa nie tworzą; 2) art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącą do błędnych wniosków i ustaleń w przedmiocie tego, czy planowana przez skarżącego inwestycja będzie powodowała pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym w obszarze planowanej inwestycji, mimo braku ku temu jakichkolwiek dowodów w aktach postępowania, a także oparcie dokonanych w sprawie ustaleń jedynie na przypuszczeniach; 3) art. 107 § 3 k.p.a. stanowiącego o obowiązku właściwego uzasadnienia decyzji administracyjnej, w którym to uzasadnieniu powinna być zawarta ocena dowodów dokonana przez organ, a wynik tej oceny opisany w uzasadnieniu decyzji, poprzez brak przedmiotowej oceny w zaskarżonej decyzji; 4) art. 8 i art. 9 k.p.a.poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów Państwa, a także z naruszeniem zasady praworządności oraz pogłębiania świadomości prawnej obywateli, niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a to poprzez odmowę wydania warunków zabudowy przy braku podstaw do odmowy jej wydania oraz poprzez niewskazanie stronie możliwości usunięcia nieprawidłowości i brak współdziałania; 5) art. 15 k.p.a. poprzez brak samodzielnej oceny sprawy przez Kolegium i powtórzenie argumentami organu I instancji; 6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo niewykonania wcześniejszych zaleceń Kolegium; 7) art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. przez wadliwe ich zastosowanie i wykładnię tj. mylne przyjęcie, iż w związku z planowaną inwestycją nastąpi pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. W konsekwencji zarzut obejmuje także przyjęcie przez organ a priori bez jakichkolwiek czynności dowodowych, że planowana inwestycja zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. 8) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nie uwzględnienie i w konsekwencji ograniczenie Skarżącym możliwości swobodnego korzystania ze stanowiącej ich własność nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wnieśli o przeprowadzenie dowodu z: 1) dokumentacji zdjęciowej załączonej do odwołania do SKO w sprawie i znajdującej się wraz z odwołaniem w aktach sprawy - zdjęcia 1 - 3 na okoliczność aktualnego sposobu zagospodarowania objętej zamierzeniem inwestycyjnym nieruchomości, jak również możliwości doprowadzenia zjazdu z ul. [...] do nieruchomości w celu obsługi inwestycji bez zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, 2) dokumentacji zdjęciowej załączonej do odwołania do SKO w sprawie i znajdującej się wraz z odwołaniem w aktach sprawy - zdjęcia 4 - 6 na okoliczność wydania przez ZDM zgód na identyczną obsługę inwestycyjną dla nieruchomości sąsiednich, chociażby dla podobnej zabudowy przy ul. [...] w P., 3) dokumentacji zdjęciowej załączonej do odwołania do SKO w sprawie i znajdującej się wraz z odwołaniem w aktach sprawy - zdjęcie 7 na okoliczność znikomego natężenia ruchu na ul. [...], przez co planowana obsługa inwestycji nie może dodatkowo stwarzać zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, 4) dokumentacji zdjęciowej załączonej do odwołania do SKO w sprawie i znajdującej się wraz z odwołaniem w aktach sprawy - zdjęcia 8-9 na okoliczność posiadania przez nieruchomość, na której planowana jest inwestycja dostępu do drogi publicznej od strony ul. [...], a co za tym idzie umożliwienia obsługi drogowej planowanej inwestycji właśnie od strony ul. [...], 6) nowej dokumentacji zdjęciowej zjazdów nieruchomości z ul. [...] załączonej do skargi na okoliczność posiadania przez nieruchomość, na której planowana jest inwestycja dostępu do drogi publicznej od strony ul. [...], a co za tym idzie umożliwienia obsługi drogowej planowanej inwestycji właśnie od strony ul. [...]; 7) nowej dokumentacji zdjęciowej działki od ul. [...] załączonej do skargi na okoliczność znikomego natężenia ruchu na ul. [...], przez co planowana obsługa inwestycji nie może dodatkowo stwarzać zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, 8) nowej dokumentacji zdjęciowej działek sąsiednich od ul. [...] załączonej do skargi na okoliczność wykazania zjazdów z działek sąsiednich na ulicy [...], na które wyraziło zgodę miasto [...], nie widząc w tamtych sytuacjach zagrożenia dla ruchu. 9) wydruku z portalu geopoz.poznan.pl na okoliczność wykazania, że działka przy ul. [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ul. [...], co w przypadku realizacji inwestycji z dojazdem od strony ul. [...] nie prowadziłoby do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, przy czym dostęp do inwestycji od strony ul. [...] również nie generuje takiego zagrożenia, jak również na okoliczność istnienia zjazdów z ul. [...] dla działek sąsiednich. W uzasadnieniu skargi wskazali, że decyzję opartą jedynie na przypuszczeniach i ogólnikowych stwierdzeniach o możliwym zagrożeniu dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, albowiem taki materiał nigdy nie został zgromadzony. Organy obu instancji całkowicie pominęły istotną dla sprawy okoliczność, iż działka objęta postępowaniem posiada pełnowartościowy dostęp do drogi publicznej od strony ulicy [...], co jednoznacznie wynika zarówno z dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy, jak i ze zdjęć czy wydruków map załączonych do niniejszego pisma. Skarżący wprost wnosili, aby w przypadku gdyby z jakichkolwiek względów organ uznał za niemożliwe zapewnienie obsługi komunikacyjnej od strony ulicy [...], dopuszczono prowadzenie tej obsługi od strony ulicy [...]. Mimo że stronę tę można bez przeszkód wykorzystać dla potrzeb komunikacji, organy nie przeprowadziły żadnej analizy tej możliwości i nie wykazały, dlaczego obsługa komunikacyjna od tej strony miałaby być niedopuszczalna. W bezpośrednim sąsiedztwie zrealizowana została inwestycja o niemal identycznym charakterze funkcjonalnym, dla której organ wydał warunki zabudowy, dopuszczając jednocześnie dojazd komunikacyjny. Funkcjonowanie tej inwestycji nie spowodowało jakiegokolwiek zagrożenia w ruchu drogowym. Okoliczność ta podważa konsekwencję i spójność stanowiska organu, który w tożsamym stanie faktycznym przyjął zupełnie odmienne rozstrzygnięcie. Organy obu instancji powołały się również na rzekomą kolizję projektowanego zjazdu z "planowanym skrzyżowaniem" oraz "przyszłą drogą szybkiego ruchu", która figuruje jedynie w studium, a nie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, ponieważ organy nie mogą odmawiać stronie praw wynikających z obowiązującego stanu prawnego, opierając się na hipotetycznych, nieurzeczywistnionych i nieskonkretyzowanych zamierzeniach planistycznych. Organy powołują się na nieistniejące w rzeczywistości skrzyżowanie, które nie zostało wybudowane ani zaprojektowane w formie pozwalającej na jego identyfikację jako elementu infrastruktury drogowej. Niezrozumiała zmiana stanowiska Zarządu Dróg Miejskich, który uzgodnił już możliwość zjazdu w planowanym miejscu wydaną decyzją w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] w P. z dnia 3 lipca 2008 r. Wcześniej ZDM nie widział rzekomego problemu, że lokalizacja zjazdu może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 59 u.p.z.p. w przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego, a organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa. Odmowa ustalenia warunków zabudowy możliwa jest tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny możliwości zapewnienia zgodnego z prawem skomunikowania nieruchomości, której dotyczył wniosek, z drogą publiczną ul. [...]. Przy czym dostrzeżenia wymaga, że organ wskazując na brak możliwości ustalenia warunków zabudowy naprzemiennie posługuje się przesłanką z art. 61 ust. 1 pkt 2 (teren ma dostęp do drogi publicznej) i art. 61 ust. 1 pkt 5 (decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi). Dlatego dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba odrębność obu przesłanek ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p., dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki, np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w świetle tych przepisów należy rozumieć możliwie najszerzej (wyrok NSA z 20 lipca 2022 r., II OSK 2294/19, LEX nr 3413330). Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu (wyrok NSA z 3 mara 2022 r., II OSK 755/19, LEX nr 3407305). Norma art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie zawiera żadnych uwarunkowań co do tego, jaka ma być droga publiczna i jakie warunki techniczne ma ona spełniać (wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., II OSK 2246/13, z 3 marca 2022 r., II OSK 755/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. to z kolei wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego tj. przepisy ustaw, rozporządzeń a także aktów prawa miejscowego, obowiązujących na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja i współkształtujących sposób zagospodarowania terenu inwestycji. Ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi należy do kompetencji organu orzekającego o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, organy administracji publicznej nie wykazały w sposób przekonujący, aby objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja nie spełniała przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 u.p.z.p. Prezydent Miasta, a za nim również Kolegium oparły się na stanowisku Zarządu Dróg Miejskich – organu uzgadniającego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przy czym wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że w sytuacji, gdy do wydania decyzji jak i uzgodnienia właściwy jest ten sam organ albo gdy do uzgodnienia właściwa jest jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne – a taką jednostką organizacyjną jest w niniejszej sprawie Zarząd Dróg Miejskich w [...] - to w takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., II OSK 2515/20; z 6 maja 2025 r., II OSK 2434/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarząd Dróg Miejskich konsekwentnie w toku postępowania wyrażał stanowisko o braku możliwości uzgodnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji z uwagi na brak możliwości zapewnienia poprawnej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej wnioskowanego terenu od strony ul. [...] z planowanym zjazdem umiejscowionym w bliskim sąsiedztwie krzyżowania się dróg [...]. Zarząd Dróg Miejskich wyjaśnił, że droga oznaczona symbolem [...] to istniejąca ulica [...], natomiast symbolem [...] to planowana droga o dwóch jezdniach głównych III ramy komunikacyjnej, każda po dwa pasy ruchu. Rzecz jednak w tym, że planowane skrzyżowanie dróg [...] nie zostało przewidziane w jakimkolwiek akcie mającym dla organu wiążące znacznie. Plany te wynikają jedynie z prac nad przyjęciem dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "III rama komunikacyjna - odcinek północny" w P.. Uchwałę o przystąpieniu do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie Rada Miasta [...] podjęła w dniu 20 lipca 2004 r. (uchwała nr [...]), ale plan ten nie został przez ponad 20 lat uchwalony. Uwadze organu umknęło, że uchwałą o przystąpieniu do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma jedynie charakter organizacyjny, porządkujący i inicjujący proces planowania przestrzennego i wyrażający wolę uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W następstwie powyższego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Uchwała taka wciąż pozostaje aktem o charakterze formalnym, nie stanowiącym aktu prawa miejscowego. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych postanowienie (postanowienie NSA z 26 marca 2026 r., II OSK 114/26: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też nie sposób uznać, aby bliżej nieskonkretyzowane plany lokalizacji skrzyżowania, w pobliżu nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, mogły świadczyć o braku możliwości skomunikowania tej działki z drogą publiczną. Uchwałą ta w żadnym stopniu nie stanowić wzorca dla oceny zgodności inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Podobnie nie można zaakceptować stanowiska organu, jakoby planowana inwestycja była niezgodna z przepisami szczególnymi, w tym przypadku § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. po z. 1518 z późn. zm.). Z akt sprawy nie wynika, aby teren inwestycji aktualnie znajdował się w bezpośrednim sąsiedztwie węzła lub skrzyżowania. Natomiast co zostało już wskazane powyżej, plany realizacji skrzyżowania dróg [...] nie zostały wyartykułowane w żadnym akcie wiążącym organ w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ winien wyjaśnić również z jakich przyczyn uznał, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku dostępu do drogi publicznej, choć ma dostęp do drogi publicznej od ulicy [...]. Organ w uzasadnieniu decyzji nie kwestionował tego faktu twierdząc, że wjazd od ulicy [...] jest planowanym przez inwestora drugim wjazdem na działkę. Skoro inwestycja ma dostęp do drogi publicznej nieuzasadniona jest decyzja odmowna z uwagi na brak tego dostępu. W ocenie Sądu przyleganie objętego wnioskiem inwestora terenu do drogi publicznej czyni bezzasadnym zarzuty w zakresie rzekomego braku dostępu inwestycji do drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023r., sygn. II OSK602/21). Co istotne, na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się, czy został urządzony zjazd z drogi publicznej, do którego przylega teren inwestycji (por. wyrok NSA z 6 marca 2024r., sygn. II OSK 2807/22). Dopiero bowiem na kolejnym etapie postępowania uszczegółowieniu podlegać będzie konkretna lokalizacja oraz techniczne parametry zjazdu z drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2023r., sygn. II OSK 1565/23), czy też drugiego zjazdu, jak w niniejszej sprawie. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 u.p.z.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uwzględnieniem skargi. Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie raz jeszcze zweryfikować spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uwzględniając ocenę Sądu w zakresie wskazanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonych przez stronę kosztów sądowych w wysokości 500 zł (wpis od skargi).