II SA/Po 916/22

Dnia 22 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2023 roku sprawy ze sprzeciwu B. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r.. poz. 570), art. 107 § 1, art. 127 § 2, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. dalej k.p.a.), art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17 ust. 1, ust. 1b, art. 17b ust. 1, ust. 2, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r.. poz. 615 dalej u.śr.), uchyliło decyzję Wójta Gminy M. nr [...], znak [...] z dnia 16 września 2022 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Motywując decyzję Kolegium wskazało, że Wójt Gminy M. decyzją nr [...]. znak [...] z dnia 16 września 2022 r. odmówił B. G. (dalej jako skarżąca lub strona) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem R. G.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 26 sierpnia 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia Wójt powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. i podniósł, że mąż skarżącej uzyskał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności w dniu 8 sierpnia 2022 r., w którym zaznaczono, że niepełnosprawność istnieje od [...] czerwca 2022 r.. czyli od dnia wypadku R. G.. Organ I instancji zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.. sygn. akt: K 38/13, wskazując, że dotychczas nie dokonano w tym zakresie zmian ustawodawczych, a art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal obowiązuje i konieczne jest stosowanie go w brzmieniu ustawowym. Końcowo Wójt stwierdził, że w przypadku skarżącej B. G. ziścił się związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym a opieką sprawowaną nad mężem. Od decyzji odwołała się B. G., domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną we wstępie decyzję o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazaniu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Motywując rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w dniu 8 sierpnia 2022 r. zostało wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, zgodnie z którym p. R. G., ur. [...] 1969 r., został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na czas określony do 31 sierpnia 2023 r. przy czym niepełnosprawność istnieje od [...] czerwca 2022 r., a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] czerwca 2022 r. Kolegium stwierdziło, że nieuprawnione było pomijanie przez organ I instancji skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, bowiem Trybunał stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium podkreśliło, ze od lat takie stanowisko jest również prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie ma podstaw do jego kwestionowania. Dalej Kolegium wskazało, iż w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest spełnienie przesłanek "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz "sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", które wynikają z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium wskazało, że u.ś.r. nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa, a jej sprawowanie musi wykluczać po stronie opiekuna podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium zwróciło uwagę, że w dniu 30 sierpnia 2022 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy ze skarżącą, w toku którego ustalono, że od dnia 24 czerwca 2022 r. nie pracuje zawodowo (nadal podlega ubezpieczeniu w KRUS), a wcześniej pracowała w gospodarstwie rolnym wspólnie z mężem R. , który w dniu [...] czerwca 2022 r. uległ bardzo poważnemu wypadkowi, trafił do szpitala, gdzie przebywał na leczeniu, a po wyjściu ze szpitala wymagał i nadal wymaga całodobowej opieki. Pracownik socjalny zaznaczył, że strona zmuszona została do przerwania pracy w gospodarstwie rolnym i sprawowania całodobowej opieki nad mężem, który jest osobą leżącą, niezdolną do wykonywania żadnych czynności, a jego żona wykonuje przy nim wszystkie czynności pielęgnacyjne tj. mycie, zmiana pieluchomajtek, karmienie, podawanie leków, jak i wspiera męża w tym trudnym dla niego okresie. Ponadto pracownik socjalny wskazał, że R. G. odbywa rehabilitację domową, która ma na celu poprawę jego stanu zdrowia, a skarżąca pomaga mężowi w ćwiczeniach. W ocenie Kolegium powyższe zdaje się potwierdzać, że B. G. sprawuje opiekę nad mężem, przy czym wyjaśnienia wymagają okoliczności związane z podejmowaniem przez stronę z zatrudnienia (pracy w gospodarstwie rolnym) oraz rezygnacji z niego. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy musi wynikać historia zawodowa osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, w tym kiedy i jak długo pracowała, z jakiej przyczyny stosunek pracy ustał, jakie ma kwalifikacje zawodowe, czy kiedykolwiek była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna lub poszukująca pracy, a nadto dlaczego nie pracowała (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5.03.2021 r. sygn. akt: II SA/Po 634/20). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się m.in. oświadczenie skarżącej, z którego wynika, że nie pracuje ona zawodowo od 24 czerwca 2022 r., czyli od czasu powrotu męża ze szpitala, wówczas zrezygnowała z pracy we wspólnym gospodarstwie rolnym, przy czym nadal jest ubezpieczona w KRUS. Kolegium zwróciło również uwagę, że skarżąca w części III wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie złożyła wymaganych prawem oświadczeń tj. w zakresie statusu jako rolnika/ małżonka rolnika/ domownika rolnika, ani oświadczenia o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym, którego złożenie jest konieczne w świetle art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r., by uznać, że przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia zostały spełnione. W związku z koniecznością uwzględniania zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) zdaniem SKO w sprawie należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego Wójt winien dokonać ponownie rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności pozyskać od B. G. oświadczenia w części III wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności oświadczenie o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym, ze wskazaniem daty tego zaprzestania. Powinno być też wyjaśnione jaki jest status skarżącej w zakresie ubezpieczeń społecznych rolników (rolnik/ małżonek rolnika/ domownik rolnika), co może wiązać się z koniecznością zbadania, czy pp. G. nadal posiadają gospodarstwo rolne i kto po wypadku R. G. zajmuje się jego prowadzeniem. Następnie organ I instancji powinien przeanalizować sprawę pod kątem przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.. w tym ocenić, czy w przypadku skarżącej w istocie można mówić o sprawowaniu stałej, osobistej i długotrwałej opieki nad mężem oraz czy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawczynię a sprawowaniem opieki nad mężem istnieje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy (w tym zakresie organ powinien uwzględnić również, czy strona złożyła oświadczenia, o których mowa w art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r.). Wójt Gminy M. powinien też uwzględnić, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na stwierdzenie jego niekonstytucyjności. B. G. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2022 r. domagając się o uchylenia ww. decyzji i zarzucając organowi niedokładne zbadanie sprawy poprzez wskazanie, iż nie podano daty zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania w nim prac przez skarżącą, a także brak wskazania w jakiej roli występuje (małżonek czy domownik). Zarzuciła również naruszenie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a poprzez uchylenie decyzji Wójta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż istniały przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (przyznania świadczenia). W decyzji Kolegium podniosło brak informacji we wniosku, co do których oświadczenia były złożone w wywiadzie środowiskowym. Motywując sprzeciw B. G. podkreśliła, że braki wskazane przez Kolegium były łatwe do zweryfikowania poprzez dokładne odczytanie wywiadu środowiskowego. Nie wymagały uzupełnienia materiału dowodowego. Skarżąca złożyła wszystkie wymagane oświadczenia. Skarżąca podała, że w gospodarstwie rolnym pracuje teraz jej syn M. G., a rodzina z uwagi na wypadek męża znalazła się w trudnej sytuacji życiowej i majątkowej. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2022 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy M. z dnia 16 września 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania B. G. świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad mężem R. G. i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19). Rolą Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1415/21). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, nie ograniczając się do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, SKO dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zakwestionowanej sprzeciwem decyzji w całości, stosownie do brzmienia art. 151a § 1 P.p.s.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Kolegium trafnie wytknęło organowi I instancji błędną wykładnię przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., dokonując szczegółowego omówienia tych kwestii, a wyrażone w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego Sąd w całości podziela, uznając za bezcelowe powielanie tych rozważań w treści niniejszego uzasadnienia. Wadliwość tego rodzaju nie mogła jednak stanowić przyczyny wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając konieczność wydania decyzji kasacyjnej, SKO wskazało, że organ I instancji nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych (kwestia rezygnacji z zatrudnienia, złożenia oświadczenia w trybie art. 17b u.ś.r.), czym naraził się na zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jak już wyżej zwrócono uwagę, samo naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zakres tych okoliczności jest na tyle szeroki, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał wskazanych okoliczności. Uchybienia stwierdzone przez SKO nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji, lecz mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Kolegium mogło we własnym zakresie wezwać skarżącą do złożenia wyjaśnień i oświadczeń w zakresie zaprzestania przez nią pracy w gospodarstwie rolnym, kwestii podlegania pod ubezpieczenie i złożenia oświadczenia z art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r. Nie było więc w ocenie Sądu podstaw do zlecania uzupełnienia i wyjaśnienia tych kwestii organowi I instancji. Podkreślenia wymaga, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by uchylenie decyzji organu pierwszej instancji wynikało z potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.), ale było skutkiem odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego. Ponadto w zaskarżonej decyzji Kolegium nawet nie wskazało, jakie przepisy postępowania organ I instancji naruszył. Nakazując organowi I instancji ponowną ocenę przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium odnosiło się do kwestii materialnoprawnych a nie procesowych. Odmienna wykładnia prawa materialnego, przy prawidłowo zebranym materiale dowodowym i wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, lecz zobowiązuje go do wydania orzeczenia merytorycznego. Podsumowując, w ocenie Sądu, w badanej sprawie Kolegium nie wykazało uchybień procesowych organu pierwszej instancji, a zatem nie dowiodło, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium mogło we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy i wydać decyzję merytoryczną. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają w ocenie Sądu przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej. Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.