II SA/Po 909/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Talaga Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi U. M. i W. M. na decyzję Wojewody z dnia 31 października 2025 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę.

Decyzją z dnia 17 kwietni 2025 r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572; zwanej dalej: k.p.a.), art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 311; zwanej dalej: specustawą drogową) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.; zwanej dalej: u.g.n.): I. ustalił na rzecz W. i U. M. odszkodowanie w kwocie [...]zł za nieruchomość położoną w gminie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: działki nr [...] o pow. 0,2136 ha i [...] o pow. 0,0153 ha, arkusz mapy 1, obręb [...], zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], wydzieloną pod realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg powiatowych [...], w zakresie terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej: II. odmówił przyznania W. i U. M. nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości, o której mowa w pkt. I. III. ustalił, że odszkodowanie o jakim mowa w pkt. I wypłacone zostanie przez Zarząd Powiatu reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia 9 października 2023 r. zezwolił Zarząd Powiatu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie dróg powiatowych [...], w zakresie terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, m.in. na części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5,2533 ha z obrębu [...], położonej w gminie [...], powiat [...], Wojewoda, w trybie art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Decyzją tą został zatwierdzony projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. W wyniku podziału powstały działki nr [...], [...] i [...]. Działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone do zajęcia pod realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta w części dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz skutku przejścia z mocy prawa własności wydzielonej pod inwestycję drogową działki na rzecz Powiatu [...] została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 27 listopada 2024 r., znak [...] Właścicielami działki nr [...] z obrębu [...] - zarówno w dacie wydania, jak też w dniu ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej byli W. i U. M.. Dalej Starosta wyjaśnił, że na potrzeby ustalenia odszkodowania sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. operat szacunkowy z dnia 20 listopada 2024 r., określający wartość rynkową nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 1, projektowane działki nr [...] o pow. 0,2136 ha i [...] o pow. 0,0153 ha - wg stanu na dzień 9 października 2023 r. w wysokości [...] zł. Z operatu szacunkowego wynika, że działki nr [...] i [...] zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 stycznia 2007 r.) znajdują się na obszarze przeznaczonym pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny (symbol 1P) oraz na terenie komunikacyjnym - droga wewnętrzna (symbol 6KDW). Połowa powierzchni wywłaszczanej części nieruchomości jest przeznaczona pod obiekty produkcyjne. Biegła stwierdziła, że na obszarze powiatu [...] cenność gruntów przeznaczonych pod komunikację jest niższa niż cenność gruntów przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą, zatem w niniejszej sprawie nie zachodzi zasada korzyści, gdyż przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości. Biegła dokonała wyceny gruntu przedmiotowych działek przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. W procesie wyceny uwzględniła transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod zabudowę przemysłowo-usługową na terenie gminy [...] oraz innych gmin powiatu [...] ([...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), przeprowadzone w latach 2022-2024. Z uwagi na zauważalny w ww. okresie wzrost cen, zaistniałe transakcje zostały skorygowane z tytułu upływu czasu (przyjęto trend czasowy na poziomie +14% rocznie). Zestawiono dwadzieścia transakcji przyjętych do analizy porównawczej . Cenę średnią określono na poziomie [...] zł/m˛. Rzeczoznawca majątkowy wyróżniła cztery cechy najbardziej wpływające na wartość nieruchomości oraz wyznaczyła ich wagi w następujących proporcjach: lokalizacja, otoczenie - 35%, powierzchnia nieruchomości - 10%, infrastruktura techniczna - 25%, możliwości zagospodarowania, uwarunkowania, uciążliwości -30%. Dla części wycenianej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2136 ha oraz [...] o pow. 0,0153 ha z obrębu [...] i przeznaczonej pod obiekty produkcyjne przyjęto następujące oceny atrybutów: lokalizacja, otoczenie - korzystna, powierzchnia nieruchomości - od 5 do 10 ha (stan pośredni), infrastruktura techniczna - stan pośredni (dostępność sieci PW, droga urządzona), możliwości zagospodarowania - dobre (brak uciążliwości - najlepsza ocena). Wartość jednostkowa gruntu części działek nr [...] i [...] położonych na obszarze przemysłowym wyniosła [...] zł/m˛. W procesie wyceny pozostałej części ww. działek, przeznaczonych w planie miejscowym pod drogę wewnętrzną, biegła uwzględniła transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi na terenie powiatu [...], które miały miejsce 2 lata wstecz od daty wyceny. Z uwagi na zauważalną w ww. okresie stabilizację cen, odstąpiono od korekty cen z tytułu upływu czasu. Zestawiono dwadzieścia sześć transakcji przyjętych do analizy porównawczej. Cenę średnią określono na poziomie [...] zł/m˛. Rzeczoznawca majątkowy wyróżniła trzy cechy najbardziej wpływające na wartość nieruchomości oraz wyznaczyła ich wagi w następujących proporcjach: lokalizacja ogólna i szczegółowa - 35%, uwarunkowania planistyczne i waga inwestycji - 30%, funkcja gruntów przyległych – 35%. Biegła z zakresu szacowania nieruchomości określiła wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu z dnia 9 października 2023 r., a poziomu cen z dnia 20 listopada 2024 r., na łączną kwotę [...]zł. Starosta stwierdził, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, bowiem za wydanie nieruchomości nie można uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości. Starosta uznał, iż operat szacunkowy z dnia 20 listopada 2024 r. został sporządzony zgodnie z normą prawną zawartą w § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości. Operat szacunkowy zawiera wszystkie składniki wymienione w § 79 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Starosta uznał, że operat jest zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Odnosząc się do wniosku o przyznanie w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej Starosta stwierdził, że Zarząd Dróg Powiatowych poinformował, iż nie dysponuje nieruchomościami zamiennymi. W związku z powyższym za utracone prawo do ww. nieruchomości należne jest odszkodowanie. W odwołaniu W. M. i U. M. zarzucili decyzji Starosty wadliwą wycenę nieruchomości, naruszenie procedury wyceny, niezgodność z zasadą słusznego odszkodowania, błędy w procedurze administracyjnej. Wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji w całości, a ponadto o powierzenie przeprowadzenia nowej wyceny innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 31 października 2025 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda uznał, że nie można przyjąć, iż przedmiotowe działki zostały wydane w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Skoro w treści art. 18 ust. 1e specustawy mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5 % bonusu, to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Można zatem uznać, że brak rozpoczęcia prac po wydaniu decyzji zezwalającej na inwestycję drogową przesądza o braku objęcia w posiadanie przez inwestora (termin rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej przypadł na 18 października 2024 r.) i tym samym nie uzasadnia zwiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony na potrzeby sprawy odznacza się czytelnością - gdyż już na pierwszy rzut oka widać, iż rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię kierowała się pewną logiką oraz metodyką pracy. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż operat pod względem swej zawartości nie uchybia wymogom, nałożonym mocą §79 rozporządzenia w sprawie wyceny - gdyż zawiera każdy z wymienionych w tym przepisie elementów. Rzeczoznawca majątkowy określiła stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień 9 października 2023 r. Grunt w dacie oględzin użytkowany był rolniczo - uprawa pietruszki/selera. Podano także, że nie złożono oświadczenia dla organu prowadzącego w zakresie nakładów/zasiewów znajdujących się na nieruchomości w dacie wydania decyzji ZRID. Z uwagi na brak rozpoczętych prac budowlanych, ewentualne plony znajdujące się w dacie 9 października 2023 r. zostały zebrane. Wywłaszczana część nieruchomości przeznaczona jest w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 31 stycznia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] dla działki nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 19.03.2007 r. Nr [...], poz. [...]) - pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz teren komunikacji - droga wewnętrzna. Na podstawie pomiarów na rysunkach planu miejscowego oraz mapy projektowej ustalono, iż szacunkowa powierzchnia funkcji obiektów produkcyjnych, składów i magazynów wynosi połowę wywłaszczonej części nieruchomości. Dla przedmiotowej nieruchomości dokonano następujących ustaleń: - wartość według aktualnego sposobu użytkowania - dotychczasowe przeznaczenie zgodnie z art. 154 u.g.n.: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz komunikacji - mpzp; - wartość według alternatywnego sposobu użytkowania - przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia: tereny komunikacji publicznej. Analiza porównawcza cen transakcyjnych na rynku lokalnym nieruchomości wskazała, iż ceny gruntów o przeznaczeniu dotychczasowym - aktywizacji gospodarczej, są na poziomie wyższym niż ceny nieruchomości drogowych. Mając na względzie te ustalenia wycenie podlegała wartość nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania. Wartość rynkową nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Zestawiając wartości nieruchomości przy przyjęciu równego udziału obu funkcji planistycznych w powierzchni wywłaszczanej nieruchomości, określono średnioważoną wartość rynkową gruntu dla części nieruchomości - projektowanych działek nr [...] i nr [...], której wartość jednostkowa wyniosła [...] zł/m˛, co ostatecznie dało wynik [...] zł ([...] zł/m˛ x 2289 m˛). W ocenie Wojewody rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie prawidłowo wyceniła wartość przedmiotowej nieruchomości, a omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy odniosła się w operacie szacunkowym do tzw. "zasady korzyści" i wyciągnęła prawidłowe wnioski. Założenia przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego zostały należycie uzasadnione, co umożliwiło organowi II instancji weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Powyższy operat szacunkowy wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy są w swojej treści spójne w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianych działek i przypisanych im wag. Pozwala to organowi również prześledzić cały proces wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz jej wynik końcowy. Rzeczoznawca majątkowy w toku postępowania udzieliła szczegółowych i rzeczowych wyjaśnień, w których odniosła się do zarzutów podnoszonych przez stronę odwołującą, a kierowanych w stronę sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i wyjaśniła prawidłowość przyjętych założeń. Organ administracji nie ma natomiast kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli spełnia on wymogi formalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu U. M. i W. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie Wojewody do ustalenia odszkodowania w wysokości [...] zł, zgodnie z operatem J. A., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - J. A., zobowiązanie organu do przedłożenia w oryginału dowodów z dokumentów w tym m.in. danych źródłowych na podstawie, których poczynił ustalenia przy tworzeniu wyceny wartości wywłaszczonej skarżącym nieruchomości, dokumentacji porównawczych transakcji stanowiących podstawę ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości oraz analizę, na którą się powołuje oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości skarżących w tym w szczególności wartości rynkowej części nieruchomości gruntowej oraz wysokości szkody restytucyjnej dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z realizacją inwestycji drogowej. W uzasadnieniu skargi wskazali, że dysponują operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. A., w którym wartość jednostkowa nieruchomości wynosi [...] zł/m˛, zaś łączna wartość nieruchomości [...] zł. co pozostaje w jaskrawej i oczywistej sprzeczności z ustaleniami organu. W ocenie skarżących organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i oparł decyzję na wadliwym, niekompletnym i niespójnym operacie szacunkowym, którego braki organ sam wskazał w uzasadnieniu. Wadliwość operatu w sposób niebudzący wątpliwości potwierdził w swojej opinii niezależny rzeczoznawca majątkowy J. A., zaś operat ten stanowi dowód w niniejszej sprawie jako załącznik do skargi. Wojewoda dopuścił się także naruszenia art. 128 ust. 1-4 u.g.n. bowiem nie uwzględnił szkody restytucyjnej, czyli spadku wartości nieruchomości pozostałej w majątku skarżących po wyodrębnieniu i przejęciu jej części pod realizację drogi. Organ błędnie utożsamił szkodę restytucyjną z niedopuszczalnymi utraconymi korzyściami. Ponadto zdaniem skarżących organ dopuścił się również naruszenia art. 134 ust. 1-3 u.g.n. Wartość nieruchomości ustalono bez odniesienia do pełnego przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z pominięciem cech wpływających na wartość, przy użyciu transakcji nieporównywalnych, z przyjęciem stawki niższej niż dolna granica przedziału cenowego rynku. Naruszenie art. 157 u.g.n. oraz § 36-37 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości polegało w ocenie skarżących na braku zawarcia danych źródłowych, dokumentacji porównawczych transakcji, prawidłowej analizy rynku, stosowaniu nielogicznych korekt i ignorowania przeznaczenia terenu. Wojewoda ponadto nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących, powielił argumentację organu I instancji, z góry uznał operat za prawidłowy, choć wskazuje na jego braki, czym naruszył art. 8 i art. 15 k.p.a. Naruszył ponadto art. 107 § 3 k.p.a. bowiem uzasadnienie decyzji nie zawiera wyjaśnienia logiki rozstrzygnięcia, nie przedstawia oceny dowodów, ma charakter deklaratywny i pozorny, uniemożliwia kontrolę instancyjną i sądowoadministracyjną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody z dnia 31 października 2025 r. [...] w sprawie ustalenia odszkodowanie za nieruchomość położoną w gminie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: działki nr [...] o pow. 0,2136 ha i [...] o pow. 0,0153 ha, arkusz mapy 1, obręb [...], zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], wydzieloną pod realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg powiatowych [...], została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części objęte decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 ww. ustawy, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego Stosownie do treści przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi zawsze wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie u.g.n. (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 u.g.n.). W myśl art. 134 ust. 1-4 u.g.n. podstawę ustalenia odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 (jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową) wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zgodnie z § 49 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Podstawowym dokumentem w postępowaniu mającym na celu ustalenie wartości nieruchomości jest sporządzana na piśmie opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Konieczne jest jednak odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Niemniej obowiązany jest do oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym - czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast ocena prawidłowości tego operatu należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co wynika z art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA z 13 grudnia 2018 r., II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r. II OSK 428/19; z 12 stycznia 2021 r. II OSK 1408/19; z 25 maja 2021 r. II OSK 2458/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W celu sporządzenia wartości działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,2136 ha i [...] o pow. 0,0153 ha, arkusz mapy 1, obręb [...], zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] działek przejętych pod budowę drogi, biegła sporządziła operat szacunkowy 20 listopada 2024 r., w którym wyceniła wartość prawa własności ww. nieruchomości na łączną kwotę [...]zł. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie dokonały właściwej oceny sporządzonego operatu szacunkowego, stwierdzając jego formalną poprawność i przydatność do ustalenia wysokości odszkodowania. Zasadnie organy przyjęły, że jego treść jest spójna, uzasadniona i nie zawiera błędów lub nieścisłości. Biegła uzasadniła specyfikę przedmiotu wyceny i wszystkie uwarunkowania, odnosząc się przy tym do zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania. Stąd też niezasadny jest podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rzeczoznawca majątkowy określiła stan nieruchomości na dzień wydania decyzji Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień 9 października 2023 r. Wskazała, że działka na [...] (przed podziałem) jest niezabudowana, użytkowana rolniczo w przeważającej części. Wjazd bezpośrednio z drogi powiatowej - ul. [...] na działkę. W bezpośrednim zasięgu nieruchomości znajduje się sieć energetyczna i wodna. Droga dojazdowa urządzona - ul. [...] (droga powiatowa). Ustalono, iż w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na terenie projektowanych działek nie znajdowały się żadne trwałe nakłady. Grunt w dacie oględzin użytkowany był rolniczo. Biegła wskazała ponadto, iż działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym wywłaszczana część nieruchomości przeznaczona jest pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz teren komunikacji - droga wewnętrzna. Na podstawie pomiarów na rysunkach planu miejscowego oraz mapy projektowej ustalono, iż szacunkowa powierzchnia funkcji obiektów produkcyjnych, składów i magazynów wynosi połowę wywłaszczonej części nieruchomości. Biegła uwzględniła tzw. zasadę korzyści z art. 134 ust. 3 u.g.n. Analiza porównawcza cen transakcyjnych na rynku lokalnym nieruchomości wskazała, iż ceny gruntów o przeznaczeniu dotychczasowym - aktywizacji gospodarczej, są na poziomie wyższym niż ceny nieruchomości drogowych, dlatego zasadnie przyjęła, że wycenie podlegała wartość nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania. Dokonując analizy rynku gruntów niezabudowanych - terenów produkcyjno-usługowych biegła wybrała 4 atrybuty waloryzujące, takie jak: lokalizacja, otoczenie; powierzchnia nieruchomości, infrastruktura techniczna; możliwość zagospodarowania, uwarunkowania, uciążliwości, a w przypadku gruntów niezabudowanych takie jak lokalizacja ogólna i szczegółowa; uwarunkowania planistyczne, waga inwestycji; funkcja gruntów przyległych. Wszystkim tym cechom przypisała odpowiednią wagę. Wartość rynkową nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Biegła ustaliła bowiem wystarczającą ilość transakcji do porównania taką metodą. Zgodnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia biegła ustaliła, że możliwe jest określenie wartości części nieruchomości przeznaczonych w planie pod teren komunikacji przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wyjaśniła, że transakcje na cele komunikacyjne występują bardzo rzadko i poszerzyła rynek na teren powiatu [...] znajdując do wyceny ceny transakcyjne za takie grunty. W takiej sytuacji nie było podstaw do uznania całego terenu za przeznaczonego pod aktywizację gospodarczą. Zestawiając wartości nieruchomości przy przyjęciu równego udziału obu funkcji planistycznych w powierzchni wywłaszczanej nieruchomości, określono średnioważoną wartość rynkową gruntu dla części nieruchomości - projektowanych działek nr [...] i nr [...], której wartość jednostkowa wyniosła [...] zł/m˛, co ostatecznie dało wynik [...] zł. Kwota ta stanowi wysokość ustalonego przez organy odszkodowania. Sąd podzielił stanowisko organów, iż w sprawie brak było podstaw do zwiększenia kwoty odszkodowania o 5% stosownie do treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda szczegółowy wyjaśnił powody dla których uznał, że w sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminach określonych w tym przepisie, a ocenę organu Sąd podziela w całości. Zarzuty skarżących adresowane w kierunku operatu Sąd uznał za niezasadne. Wbrew twierdzeniom skarżących biegła uwzględniła przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika jednoznacznie z treści operatu szacunkowego. Biegła uwzględniła zarówno przeznaczenie jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów jak i teren komunikacji - droga wewnętrzna. Biegła określiła dokładnie transakcje nieruchomościami, z podaniem ich lokalizacji, które przyjęła jako podstawę do dokonania wyceny. Ponadto wbrew argumentacji skarżących Wojewoda odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dokonał oceny materiału dowodowego, a uzasadnienie decyzji tego organu pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej. Zasadnie też Wojewoda przyjął, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za spadek wartości niewywłaszczonej części nieruchomości. Jak już wyżej podano zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwej metody, podejścia i doboru nieruchomości dokonuje rzeczoznawca. Organ nie miał podstaw do powoływania nowego biegłego w toku postępowania w sytuacji gdy operat w jego ocenie był prawidłowo. To strona miała możliwość na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, z czego nie skorzystała. Zarzut braku uwzględnienia tzw. szkód resztowych z art. 128 ust. 4 u.g.n. czyli wpływu wywłaszczenia na pozostałą nieruchomość był bezzasadny. Nie jest bowiem przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd nie uwzględnił zawartych w skardze wniosków o przeprowadzenie wskazanych tam dowodów. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Co do zasady dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z 10 marca 2026 r., III OSK 1239/23, LEX nr 4034158). Dowodem o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest natomiast opinia biegłego (rzeczoznawcy majątkowego). Jest ona wprawdzie utrwalona na piśmie, ale nie zmienia to faktu, że nie jest to dowód z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Dowodem w tym przypadku nie jest bowiem informacja o określonym prawie czy stosunku prawnym albo okoliczności mającej znaczenie prawne, a jest nim stanowisko biegłego w kwestii, która wymaga wiedzy specjalistycznej (wyrok NSA z 12 marca 2026 r., I OSK 313/24, LEX nr 4034206). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, według którego, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (wyroki NSA z 12 listopada 2022 r., I OSK 2940/23; z 25 kwietnia 2025 r., II OSK 1362/20; z 15 lipca 2015 r., I OSK 2555/13: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto omawiany przepis nie przewiduje możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka przez sąd administracyjny. Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa w sposób wskazany w art. 145 p.p.s.a. Organy w sposób prawidłowy ustaliły wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy. Niewadliwie ustalone okoliczności faktyczne sprawy pozwoliły natomiast organom na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.