II SA/Po 897/20

Dnia 3 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]) postanowieniem z dnia 28 października 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2, art. 123 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia C. K. (dalej jako strona, skarżąca lub spółka) na postanowienie P. I. N. B. w [...] z dnia 09 września 2020r. znak: [...], I. wstrzymujące roboty budowlane przy budowie budynku pawilonu stacji paliw w m. O., ul. [...] nr [...] (dz. nr [...]), II. ustalające wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń obiektu: wykonanie niezbędnych zabezpieczeń obiektu - budynku pawilonu stacji paliw w m. O., ul. [...] nr [...] (dz. nr [...]) przed możliwością wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, poprzez wykonanie wygrodzenia terenu budowy oraz umieszczenie tablic informacyjnych. III. nakładające na inwestora - C. Sp. z o.o., obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31.12.2020 r.: a) decyzji Burmistrza G. O. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. obiektu b) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, decyzjami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością dz. nr [...] w m. O., ul. [...] nr [...] na cele budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i w tym zakresie orzekł wykonanie nałożonych obowiązków w terminie do dnia [...].03.2020r., a pozostałą część postanowienia utrzymał w mocy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W dniu 9 lipca 2020r. do P. I. N. B. w [...] (dalej jako PINB lub organ I instancji) wpłynęło zawiadomienie o nieprawidłowościach przy realizacji robót budowlanych prowadzonych w związku z budową budynku pawilonu stacji paliw w miejscowości O. przy ul. [...] nr [...] (dz. nr [...]). Z zawiadomienia wynikało, że inwestor pośpieszył się z realizacją inwestycji, która znacznie odbiega od wydanego pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku pawilonu stacji paliw. Inwestor rozpoczął prace na terenie działki nr [...] przed uprawomocnieniem się decyzji nr [...], nadto dokonał całkowitej rozbiórki pawilonu stacji benzynowej, dystrybutorów, wiaty. W ocenie zawiadamiającego tak daleko posunięte prace wymagały uzyskania decyzji środowiskowej. Do zawiadomienia załączono zdjęcia obrazujące wykonywane roboty budowlane i całkowite rozebranie pawilonu stacji benzynowej (k. [...] akt I instancji). W dniu 14 lipca 2020 r. do PINB wpłynęło kolejne zawiadomienie o odstępstwach od wydanego pozwolenia na budowę w zakresie ww. inwestycji (k[...] akt I instancji). W dniu 23 lipca 2020r. pracownicy PINB przeprowadzili - z udziałem zainteresowanych stron - kontrolę w zakresie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych na ww. inwestycji. Z treści sporządzonego protokołu wynika, że na przedmiotowej działce dokonano prac rozbiórkowych pawilonu stacji paliw, wiaty, dystrybutorów oraz istniejących studni chłonnych wraz z instalacją. Rozbiórki pawilonu stacji paliw dokonano do poziomu "0", rozebrano także ściany fundamentowe w części frontowej i rozpoczęto budowę nowego obiektu. Wykonano ścianę fundamentową (frontową) oraz wybudowano ściany z pustaka [...] do wysokości wieńca z częściowym podziałem wewnętrznym. Budynek posiada wym. 9,15m x 14,50m i wys. 3,60m (wysokość zmierzona od zera wewnątrz, bez wykonanych warstw posadzkowych). Stwierdzono, że w trakcie realizacji są prace przy budowie kanalizacji deszczowej i utwardzenia. Wykonano także stopy pod wiatę nad dystrybutorami (por. protokół k. [...] wraz z dokumentacją zdjęciową [...] akt I instancji). Dnia 24 lipca 2020 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie prawidłowości budowy budynku pawilonu stacji paliw w m. O., ul. [...] (dz. nr [...]). PINB ustalił, że Inwestor C. sp. z o.o. uzyskała decyzję Starosty [...] z dnia 1 lipca 2020 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku pawilonu stacji paliw o pomieszczenie usługowe dla potrzeb funkcjonowania pawilonu stacji paliw i o docieplenie ścian oraz budowę wiaty nad dystrybutorami w miejscu istniejącej wiaty nad dystrybutorami (z wyjątkiem mogących znacząco oddziaływać na środowisko) - zabudowie usługowej, na dz. nr [...] w m. O., ul. [...]. W dniu 5 sierpnia 2020 r. wpłynęły do organu powiatowego wyjaśnienia inwestora, z których wynikało że w trakcie prowadzenia robót budowlanych objętych pozwoleniem, po usunięciu istniejącej konstrukcji dachu i dokonaniu odkrywki ściany właściwej budynku, stwierdzono że konstrukcja ścian i fundamentów jest w bardzo złym stanie technicznym. Pomiędzy poziomem wieńca ściany wschodniej, a zachodniej pojawiła się znaczna różnica poziomów, sięgająca do [...] cm. W wyniku braku odpowiedniej izolacji poziomej i pionowej fundamentów ściany parteru do wysokości [...] m nad istniejącym poziomem posadzki były pokryte grzybem. Bardzo zły stan techniczny ścian konstrukcyjnych budynku nie pozwalał na ich dalsze użytkowanie, podjęto więc decyzję o ich odtworzeniu z nowych materiałów budowlanych i wykonaniem odpowiednich izolacji przeciwwodnych, przeciwwilgociowych, i termicznych oraz i zachowaniem istniejących gabarytów budynku (k. [...] akt I instancji). W dniu 14 sierpnia 2020 r. kierownik budowy przedłożył w inspektoracie tymczasowy dziennik budowy, stwierdzając iż właściwy dziennik budowanie został pobrany. Podkreślił także, że w dniu 20 lipca 2020 r. gdy obejmował funkcję kierownika budowy roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji były w toku, przedłożył także protokół i zaawansowania robót budowlanych (k.[...] akt I instancji). PINB w [...] postanowieniem z 9 września 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 48ust. 2 i 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. ; 2020r. poz. 1333; dalej: Pr. bud.) wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku pawilonu stacji paliw w m O., ul. [...] nr [...] (dz. nr [...]), ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń obiektu i nałożył na inwestora C. sp. z o.o. obowiązki przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów: decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. obiektu, czterech egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, decyzjami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością dz. nr [...] w m. O., ul. [...] nr [...] na cele budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor, C. sp. z o.o. nie uzyskał pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku (notatka z dnia 29 lipca 2020 r.). PINB stwierdził, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt samowolnego zrealizowania przez inwestora, C. sp. z o.o. budowy budynku pawilonu stacji paliw w m. O., ul. [...] nr [...] (dz. nr [...]). Powyższe stanowi naruszenie art. 28 Pr. bud., określającego podstawową zasadę uzyskania pozwolenia na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych. Jedynie przypadki enumeratywnie wyliczone w art. 29 - 31 w/w ustawy zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (wówczas inwestor zobowiązany jest dokonać jedynie zgłoszenia właściwemu organowi). Jednakże, katalog ten, zawierający określone budowy oraz roboty budowlane, nie zawiera obiektu budowlanego, który jest przedmiotem niniejszego postępowania. Powyższe oznacza, iż inwestor chcąc rozpocząć realizację w/w obiektu winien legitymować się stosowną decyzją pozwolenia na budowę. Faktem jest, iż inwestor takiej decyzji nie posiada. Zatem, tak ustalony stan faktyczny (brak pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji) obligował organ do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, opartego na procedurze określonej w art. 48 i następnych Pr. bud., w celu usunięcia skutków, jakie pojawiły się wraz z naruszeniem prawa, jak i wydania postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. PINB wskazał, że w przypadku niespełnienia, w wyznaczonym terminie, obowiązków nałożonych postanowieniem zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - art. 48 ust. 4 w/w ustawy). Natomiast, w przypadku spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych niniejszym postanowieniem oraz po wniesieniu opłaty legalizacyjnej, która zostanie ustalona odrębnym postanowieniem, inwestor winien wystąpić do tutejszego organu z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego. Na powyższe postanowienie spółka C. sp. z o.o. wniosła zażalenie, zaskarżając postanowienie PINB w całości i wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. W zażaleniu spółka argumentowała, że dopiero w toku prowadzenia prac rozbiórkowych okazało się, że stan techniczny pozostałej części obiektu znacząco odbiega od założeń przyjętych przez projektantów- ściany posiadały liczne pęknięcia, były zawilgocone i miejscowo zapleśniałe. Podjęto decyzję o rozbiórce tych ścian i następnie o ich odtworzeniu w ramach istniejących fundamentów. W ocenie spółki z uwagi na charakter prac nie sposób stwierdzić, aby wykraczały one poza wydaną decyzję pozwolenia na budowę. Nie doszło także do samowoli budowlanej, która wymagałby legalizacji i uiszczenia wysokich opłat. Spółka wskazała także, że podczas kontroli 23 lipca 2020 r. pracownicy PINB nie poinformowali, że doszło do istotnych odstąpień od wydanego pozwolenia na budowę. Gdyby tak się stało to spółka wystąpiłaby o zmianę pozwolenia na budowę (k. [...] akt II instancji). Następnie WWINB wydał opisane we wstępie postanowienie z dnia 28 października 2020 r., nr [...], którym w zasadzie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, zmieniając jedynie termin wykonania nałożonych obowiązków do dnia 15 marca 2021 r. Uzasadniając swoje stanowisko WWINB wskazał, że kluczową sprawą było ustalenie czy inwestor dokonał budowy obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej poprzez budowę całkowicie nowego budynku pawilonu usługowego stacji paliw - wg oceny PINB, czy też inwestor zrealizował pawilon w ramach decyzji Starosty [...] z 1 lipca 2020r., znak: [...], a wykonane roboty nie wykraczały poza ww. pozwolenie - wg skarżącego. WWINB powołując się na ustalenia organu powiatowego, dokonane w trakcie kontroli w dniu 23.07.2020 r., jak i oświadczenie kierownika budowy wskazał, że w niniejszej sprawie nie można mówić o przebudowie, czy remoncie obiektu (jak sugeruje to spółka i na co wg niej pozwala decyzja Starosty) gdyż obiekt budowlany - pawilon został całkowicie rozebrany do poziomu "0" oraz zostały rozebrane fundamenty tego obiektu (wg skarżącej w części). Nie można także mówić nawet o odbudowie, gdyż pierwotny zamysł inwestycyjny miał na celu także rozbudowę pawilonu, a jak wynika z ustaleń PINB oraz wyjaśnień skarżącej, czy kierownika budowy w konsekwencji działań podjętych przez inwestora powstał całkowicie nowy obiekt, który tylko częściowo pokrywa się z zarysem poprzedniego budynku. Jak ustalił to organ powiatowy inwestor nie dysponował decyzją pozwolenia na budowę budynku pawilonu stacji paliw w m. O., ul. [...] nr [...] (dz. nr [...]). Mimo sugestii skarżącej nie można także mówić, iż inwestycję realizowano na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., gdyż decyzja ta dotyczyła innego zakresu robót. Zatem inwestor nie miał podstawy prawnej do rozpoczęcia inwestycji opisanej w tej decyzji. Nadto WWINB wskazał, iż decyzja Starosty [...] z 1 lipca 2020r., została zaskarżona do Wojewody [...] (odwołaniem z dnia 14 lipca .2020r.). wobec czego, zgodnie z art. 130 K.p.a. nie ulegała wykonaniu. Wobec tego przekonanie skarżącej o możliwości realizacji inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest nietrafne. W ocenie [...] stan faktyczny sprawy został ustalony w postępowaniu w sposób prawidłowy, a jego właściwa ocena pozwoliła na zastosowanie przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 Pr. bud., poprzez wstrzymanie robót budowlanych i przystąpienie do legalizacji wykonanych robót (nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia określonych dokumentów). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka C. sp. z o.o. reprezentowana przez adwokata zaskarżyła w całości postanowienie [...] z 28 października 2020 r., wnosząc o jego uchylenie jak i poprzedzającego go postanowienia PINB w [...] z dnia 9 września 2020 r. Skarżąca podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 7a Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (błąd w subsumcji) w realiach niniejszej sprawy, polegające na uznaniu, że przeprowadzone na nieruchomości w m. O., ul. [...], gm. O. prace budowlane stanowiły budowę, nie stanowiły zaś przebudowy i rozbudowy, do której uprawniała Inwestora decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę; 2. art. 36a ust. 6 zd. drugie w zw. z art. 36a ust. 5a Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, podczas gdy wykonane przez Inwestora prace w postaci rozebrania trzech ścian i postawienia ich od nowa z nowych materiałów stanowią wyłącznie nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a tym samym nie jest konieczne w tym zakresie uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę; 3. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, polegające na uznaniu, że prace budowlane przeprowadzone przez Inwestora na nieruchomości w m. O., ul. [...], gm. O. były przeprowadzone bez pozwolenia na budowę, a tym samym zaistniała przesłanka wstrzymania robót budowlanych; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozważenie w całości materiału dowodowego i brak dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności: a) brak poczynienia ustaleń w zakresie wskazywanych przez skarżącego przeprowadzonych robót na nieruchomości, tj. co do faktu, iż nie zostały rozebrane fundamenty, co uniemożliwiałoby przyjęcie, że doszło do całkowitej rozbiórki budynku; b) nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w związku z przesłankami samowoli budowlanej, w tym niezebranie w całości materiału dowodowego, tj. niezałączenie do akt niniejszej sprawy - akt sprawy przed Starostą [...] zakończonych decyzją nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę z 1 lipca 2020 r., w tym w szczególności niepozyskanie projektu budowlanego i ograniczenie się do orzekania na podstawie notatki służbowej z 29 lipca 2020 roku, podczas gdy taka notatka jest niewystarczająca i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia; c) niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a związanych z celem zniesienia ścian i ich ponownego postawienia z nowych materiałów, w tym w szczególności nieustalenie przyczyn podjęcia przez Inwestora decyzji o rozebraniu tychże ścian, stanu technicznego ścian, niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia w przypadku pozostawienia tychże ścian, braku możliwości prowadzenia dalszych prac w związku z bardzo złym stanem technicznym ścian - i nieprzeprowadzenie w tym przedmiocie żadnych czynności dowodowych chociażby w postaci odebrania zeznań lub oświadczeń od projektantów, wykonawcy robót budowlanych na nieruchomości, osoby prowadzącej nadzór inwestorski; 2. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uchybienie wymogom uzasadnienia postanowienia polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się organ, wydając rozstrzygnięcie w sprawie, w tym poprzez brak uzasadnienia co do przyjęcia, iż decyzja Starosty [...] z 1 lipca 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmowała inny zakres robót niż ostatecznie wykonany, przesłanek dla stwierdzenia, że Inwestor dokonał całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego, jeśli nadal pozostały fundamenty tegoż obiektu, brak wyjaśnienia, dlaczego odbudowa obiektu budowlanego, w ocenie organu, nie może być realizowana razem z jego rozbudową, a także niewyjaśnienie, dlaczego przeprowadzone ostatecznie przez Inwestora prace nie są nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę: 3. art. 130 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 127a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę była nieostateczna w chwili rozpoczęcia robót budowlanych, podczas gdy uprawniony do złożenia odwołania podmiot złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, albowiem trafne okazały się zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności ujęte w pkt II.1.b i pkt II.3 skargi. Zauważyć bowiem należy, iż organy nadzoru budowlanego jako przesłankę dla przyjęcia, że realizacja przedmiotowej inwestycji stanowiła samowolę budowlaną wymagającą przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Pr. Bud. wskazały między innymi na rozpoczęcie robot budowlanych objętych decyzją Starosty [...] z 1 lipca 2020 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego przed uzyskaniem przez tą decyzję przymiotu ostateczności. Stanowisko takowe uznać należy za przedwczesne, albowiem z akt sprawy administracyjnej nie wynika by organy nadzoru budowlanego zapoznały się z aktami sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę, w tym poczyniły samodzielne ustalenia co do tego, kiedy decyzja ta stała się ostateczna. W aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia decyzji starosty [...] z 1 lipca 2020 r., bez informacji o dacie jej ostateczności. Jednocześnie wbrew twierdzeniom WINB nie sposób uznać pisma Wojewody [...] z dnia 17 sierpnia 2020 r. (k. 191 akt administracyjnych) za dowód potwierdzający fakt wniesienia od tej decyzji odwołania przez podmiot uprawniony – stronę. W piśmie tym wskazuje się bowiem jedynie na wniesienie przez P. S. pisma z 14 lipca 2020 r. w sprawie przebudowy i rozbudowy pawilonu stacji paliw w O. na działce nr [...] i wyznaczeniu terminu załatwienia tego pisma do 11 września 2020 r. Z informacji Wojewody nie wynika zatem, by przedmiotowe pismo P. S. stanowiło odwołanie od decyzji, jak też by zostało złożone przez stronę, co jest tym bardziej znamienne, iż wśród adresatów decyzji Starosty brak wskazania tej osoby. Nie sposób zaś przyjąć by złożenie odwołania przez podmiot nie będący stroną, a więc podmiot nieuprawniony do zainicjowania postępowania odwoławczego rodziło skutek w postaci nieuzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 15 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne, zaś prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania (art. 127 § 1 K.p.a.), która skutecznie prawnie może zrzec się prawa do odwołanie (art. 127a § 1 K.p.a.) . A contrario nie tamuje zatem możliwości uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony. Jednocześnie brak przeprowadzenia przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego dowodu z akt sprawy zakończonej decyzją Starosty [...] z 1 lipca 2020 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego skutkuje brakiem możliwości zweryfikowania przez sąd twierdzeń strony skarżącej, iż w sprawie skorzystano z instytucji zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania (art. 127a K.p.a.), co mogłoby doprowadzić do uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności już z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, a więc przed upływem 14 dni od jej doręczenia. Znamiennym jest, iż w uzasadnieniu tak zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji brak wskazania konkretnej daty, z którą decyzja udzielająca pozwolenia na budowę stała się ostateczna. Dopiero po procesowo prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu z jakim dniem decyzja Starosty [...] z 1 lipca 2020 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego stała się ostateczna możliwym byłoby dokonanie oceny czy roboty budowlane zostały rozpoczęte przez inwestora przed tą datą, a więc bezspornie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Kolejnym uchybieniem organów nadzoru budowlanego był brak przeprowadzenia w toku postępowania dowodu z kompletnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z 1 lipca 2020 r. W aktach sprawy poza kserokopią tej decyzji znajdują się jedynie kserokopie fragmentów projektu budowlanego, bez karty tytułowej, nie opieczętowane i nie opatrzone numerem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, co uniemożliwia pewne i jednoznaczne ustalenie zakresu robot budowlanych decyzją tą objętych. Podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego może zaś być jedynie prawidłowo zebrany i oceniony kompletny materiał dowodowy pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Inaczej rzecz ujmując jedynie kompletny materiał dowodowy może stanowić podstawę istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, w tym obejmujących zweryfikowanie twierdzeń strony skarżącej, iż dopuściła się jedynie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nie samowolnego wzniesienia nowego obiektu budowlanego. Również w tym zakresie zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji uznać zatem należy za wydane z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i co za tym idzie przedwczesne. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania uzasadniały orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Wobec uwzględnienia zarzutów o charakterze procesowym Sąd odstąpił od rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem na obecnym etapie postępowania, przy braku zebrania i oceny przez organy kompletnego materiału dowodowego, mogłoby to mieć jedynie charakter warunkowy i teoretyczny. Oczywistym bowiem jawi się, iż dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należyte zastosowanie jest możliwe jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony, czego warunkiem jest poczynienie pełnych i prawidłowych ustaleń faktycznych, opartych na należycie zebranym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. Nadto odnośnie oceny czy zrealizowane przez stronę skarżącą roboty budowlane miały charakter samowolnej budowy obiektu, czy też jedynie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, prowadziłoby to do zastąpienia orzekających w sprawie organów w jej rozpoznaniu, albowiem zagadnienie to nie stanowiło w ogóle przedmiotu ich ocen, na co trafnie wskazano w zarzucie oznaczonym w skardze nr [...] Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie obowiązany uwzględnić oceny prawne i wytyczne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 597- zł w tym: [...] zł – wpis, [...] zł – opłata za czynności pełnomocnika oraz [...] zł zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.