II SA/Kr 1410/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Jacek Bursa SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. P. i K. P. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala

Postanowieniem nr [...] z dnia 24 lutego 2016r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku gospodarczego z tarasem na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości K., gmina L., przy granicy z dz. ew. nr [...], [...] i nałożył na K. i J. P. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L., w terminie do dnia 15 sierpnia 2016 roku, następujących dokumentów i opracowań: - zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności w/w budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego w/w obiektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczeniem o wpisie osoby sporządzającej w/w projekt budowlany, w drodze decyzji do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane oraz zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualny na dzień opracowania projektu, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kolejno postanowieniem nr [...] z dnia 14 lipca 2016r., znak: [...] organ I instancji zawiesił wszczęte postępowanie administracyjne, w sprawie wybudowanego budynku gospodarczego na dz. ew. nr [...], położonej w miejscowości K., gmina L., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd - prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie zniesienia współwłasności działki, na której wykonano roboty budowlane. Postanowieniem nr [...] z dnia 31 stycznia 2018r. znak: [...] organ I instancji podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne. W dniu 19 lutego 2018r. do organu I instancji wpłynął wniosek J. P., o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów, których obowiązek wynika z postanowienia organu nadzoru o trzy miesiące. W dniu 12 marca 2018r. PINB wydał postanowienie nr [...], znak: [...], którym - działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane - zmienił postanowienie z dnia 24 lutego 2016 r., znak: [...] w części orzeczonego terminu wykonania obowiązku w nim określonego, wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku określonego tym postanowieniem tj. do dnia 15 czerwca 2018 r. oraz orzekł, iż "pozostałe warunki w/w postanowienia pozostają bez zmian". Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł J. P.. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 października 2020 r., znak [...], nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 i art. 124 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz.U. 2020r., poz. 256 z późn.zm, dalej: k.p.a.) w związku z art. 48 ust.2 i 3 oraz art. 80 ust.2 pkt 2 oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jednolity, Dz.U. z 2020r., poz. 1333 z późn.zm., dalej: u.p.b.). W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. W pierwszej kolejności MWINB poddał analizie treść obydwu postanowień PINB to jest postanowienia nr [...] z dnia 24 lutego 2016r., znak: [...] oraz zaskarżonego postanowienia nr [...] z dnia 12 marca 2018r., znak: [...] Jako podstawę prawną pierwszego z postanowień wskazano art 48 ust 2 i ust 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.). Podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2017r. poz 1332 ze zm.). MWINB po przenalizowaniu treści tych postanowień wskazał, że zaskarżone postanowienie nr [...] z dnia 12 marca 2018r., znak: [...] nakłada na strony postępowania - to jest K. P. i J. P. -tożsame obowiązki jak postanowienie nr [...] z dnia 24 lutego 2016r., znak: [...], z tą tylko różnicą, że skarżonym postanowieniem wydłużono termin do przedłożenia wskazanych w sentencji postanowienia dokumentów. Postanowienia różnią się także treścią pouczenia o środku zaskarżenia. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera ustawowej definicji postanowienia ostatecznego, jednakże ustawodawca wielokrotnie posługuje się tym terminem (art. 119 § 2, art. 120 § 1 i art. 134 k.p.a.) bądź terminem "postanawia ostatecznie" (art. 59 § 2 k.p.a.). Stosując zatem w drodze analogii zawartą w art 16 § 1 k.p.a. ustawową definicję decyzji ostatecznej, przyjąć należy, iż postanowienia ostateczne, to te postanowienia, na które nie służy zażalenie, a zatem te, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do postanowień ostatecznych zaliczyć należy między innymi postanowienia wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, w stosunku do których upłynął termin do wniesienia zażalenia i termin ten nie został przywrócony. Powyższe oznacza, że postanowieniu PINB nr [...] z dnia 24 lutego 2016r., znak: [...] przysługuje walor ostateczności, gdyż na dzień jego wydania nie przysługiwał na nie środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Nadmienić w tym miejscu jedynie należy, że zgodnie z treścią art. 141 §1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W realiach sprawy na dzień wydania tego postanowienia ustawa z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) nie wskazywała, że na postanowienie wydane na podstawie art 48 ust. 2 i 3 przysługuje zażalenie, co oznacza, że zażalenie na takie postanowienie nie przysługiwało. Jednocześnie w brzmieniu ww. ustawy obowiązującym na dzień 12 marca 2018r. (to jest na dzień wydawania skarżonego postanowienia) art. 48 ust. 2 u.p.b. stanowił, że na postanowienie przysługuje zażalenie. MWINB rozważył relację zachodzącą pomiędzy postanowieniem PINB nr [...] z dnia 24 lutego 2016r., znak: [...], a zaskarżonym postanowieniem PINB nr [...] z dnia 12 marca 2018r., znak: [...] Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym występuje także wtedy, kiedy zmieni się wprawdzie akt stanowiący podstawę prawna decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Tym samym należy stwierdzić, że organ I instancji w jednym postępowaniu wydał dwa rozstrzygnięcia o tożsamym zakresie - nakładające identyczne obowiązki na te same strony postępowania to jest K. P. i J. P.. Istnienie w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia PINB nr [...] z dnia 24 lutego 2016r., znak: [...] stanowiło przeszkodę do ponownego orzekania w przedmiocie nałożenia obowiązków na K. P. i J. P., bowiem wobec treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. mogłoby to skutkować wydaniem aktu dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności (res iudicata). Zauważono, że organ chcąc jedynie wydłużyć stronom termin na zrealizowanie obowiązków winien rozważyć zastosowanie regulacji art. 77 § 2 k.p.a. stanowiącej, że organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Zdaniem MWINB z przyczyn wskazanych powyżej, skarżone postanowienie jest wadliwe. Z uwagi na treść art. 144 k.p.a. ("w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednio zastosowanie przepisy dotyczące odwołań") przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że dopuszczalne jest wydanie postanowienia tylko uchylającego zaskarżone postanowienie, jeśli brak jest podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy. Z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym istnieje ostateczne postanowienie PINB nr [...] z dnia 24 lutego 2016r., znak: [...] zawierające tożsame rozstrzygnięcie jak zaskarżone postanowienie, wystarczające jest wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Odnosząc się do żądania J. P. zawartego w zażaleniu: "wnoszę o zmianę postanowienia i wydłużenie terminu wykonania obowiązku" MWINB wyjaśnił, iż w niniejszym postępowaniu nie jest władny do zmiany terminu wykonania obowiązku nałożonego ostatecznym postanowieniem nr [...] z dnia 24 lutego 2016r., znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., gdyż postępowanie zażaleniowe nie dotyczy niniejszego postanowienia. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. P. i K. P., zarzucając mu art. 48 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust.l ustawy Prawo Budowlane oraz art. 6, 7, 77, 138 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i brak orzeczenia, o przedłużeniu terminu, brak dogłębnego rozpoznania sprawy, prowadzenie sprawy z oderwaniu od zasady pogłębiana zaufania obywatela do organu. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie skarżących termin wyznaczony w postanowieniu organu I instancji był zbyt krótki, aby go wykonać - z uwagi na toczące się postępowanie o zniesienie współwłasności. Wskazano, że ustalenie terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Tymczasem organ w zaskarżonym postanowieniu wyeliminował jedynie postanowienie wydane przez organ I instancji podając, iż oba postanowienia są tożsame. Jest to dla strony niezrozumiałe, gdyż pierwsze postanowienie nakładało na inwestora wykonanie określonych tam obowiązków natomiast drugie postanowienie zmieniało uprzednie wydane postanowienie w zakresie daty wykonania obowiązków. Trudno się zgodzić z organem, iż wydano dwa tożsame postanowienia. Organ drugiej instancji zobowiązany był do analizy zasadności określenia daty wykonania obowiązków, kiedy skarżący wskazał, iż termin ten jest zbyt krótki. Organ drugiej instancji wydał zaskarżone postanowienie dopiero po upływie dwóch lat od złożenia zawiadomienia, nie informując skarżącego o przyczynach zwłoki, tym samym naruszono zasadę zaufania obywatela do organu państwa. Przez ten cały okres skarżący pozostał w niepewności czy mają być te obowiązki wykonane. Tymczasem aktualnie organ jedynie uchylił postanowienie i nie orzekł o żądaniu skarżącego, co do przedłużenia terminu wykonania obowiązków. Skarżący nie zgadza się też z twierdzeniem, że organ nie jest władny do określania zmiany terminu, gdyż organ II instancji jest uprawniony do zmiany orzeczeń organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające, jako wadliwe postanowienie PINB w L., którym przedłużono termin wykonania obowiązków nałożonych już wcześniej postanowieniem ostatecznym tego samego organu. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że organ odwoławczy nie wykluczył możliwości przedłużenia terminu do wykonania obowiązków wynikających z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nawet jeśli wynika on z ostatecznego postanowienia. Przyczyną uchylenia postanowienia PINB z 12 marca 2018r. PINB wydał postanowienie nr [...], znak: [...] było powołanie niewłaściwej podstawy prawnej, wskutek czego postanowienie to ponownie rozstrzygało w zakresie praw i obowiązków nałożonych już wcześniej ostatecznym postanowieniem organu I instancji. Była to przyczyna formalna (procesowa), a nie materialnoprawna. Nie ma przeszkód by w przyszłości, rozpoznając ponownie sprawę, organy określiły dłuższy termin wykonania obowiązków, zgodnie z żądaniem skarżących. Wydanie zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie realizacji ich wniosków. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustalono, że na działce nr [...] w K. wykonano bez wymaganego prawem pozwolenia budynek gospodarczy, a inwestorami byli K. i J. P.. W postanowieniu z dnia 24 lutego 2016r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek przedłużenia określonych dokumentów w terminie do dnia 15 sierpnia 2016 r. – wskazując, jako podstawę prawną art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu w stanie prawnym obowiązującym w dniu 24 lutego 2016 r. postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane było niezaskarżalne, a zatem ostateczne. W orzecznictwie podkreśla się, że termin wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane należy traktować elastycznie w odniesieniu do konkretnych okoliczności sprawy. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 11 maja 2017 r., sygn. II OSK 2290/15 (LEX nr 2333734) ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie w art. 48 ust. 3 p.b. sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 p.b. jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego. Konsekwencją tego zaś jest okoliczność, że może on być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli, bądź też może zostać wydłużony na żądanie strony, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Przed upływem terminu do wykonania nałożonych obowiązków tj. w dniu 14 lipca 2016 r. organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej przedmiotowym budynkiem. Jednak mimo braku takiego zakończenia postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w L. organ I instancji postanowieniem z 31 stycznia 2018 r. podjął zawieszone wcześniej postępowanie. W sytuacji, gdy termin na wykonanie obowiązków nałożonych w postępowaniu legalizacyjnym upłynął w czasie, gdy postępowanie administracyjne było zawieszone, nie stoi to na przeszkodzie ponownemu wyznaczeniu terminu po podjęciu postępowania. Żaden z organów administracyjnych takiej możliwości nie wykluczył i nie wyklucza jej również Sąd. Należy jednak rozważyć, w jaki sposób prawidłowo i zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego tego dokonać. Sąd całkowicie podziela stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, że wadliwe jest wydanie kolejnego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w którym jedynie zmienia się termin wykonania nałożonych obowiązków. Dopóki pierwsze postanowienie, jako ostateczne pozostaje w obrocie prawnym, nie jest możliwe ponowne orzekanie w tej samej sprawie (tj. w zakresie tej samej samowoli budowlanej oraz wobec tych samych inwestorów i na podstawie tych samych przepisów) - nawet jeśli nowe orzeczenie obejmuje wyłącznie zmianę terminu wykonania nałożonego na tych inwestorów obowiązku. MWINB słusznie doszedł do wniosku, że stanowi to ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy i dlatego nie jest dopuszczalne. Trzeba też zwrócić uwagę, że nie można w takiej sytuacji zastosować art. 154 – 155 k.p.a., które zezwalają na zmianę decyzji ostatecznej, bowiem zgodnie z art. 126 k.p.a. nie mają one zastosowania do postanowień. Prawidłowo Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy podstawę prawną zmiany postanowienia z dnia 24 lutego 2016 r. może stanowić art. 77 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, którym zobowiązuje się inwestora do przedłożenia określonych dokumentów może być zakwalifikowane, jako "postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu". Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba wyjaśnić, że wbrew tym zarzutom Inspektor Nadzoru Budowlanego na tym etapie postępowania nie miał kompetencji do przedłużenia terminu wyznaczonego skarżącym do wykonania nałożonego na nich obowiązku. Dostrzegłszy tak istotną wadliwość, jak w tym przypadku, nie mógł "naprawić jej" we własnym zakresie, lecz zobowiązany był uchylić zaskarżone postanowienie. Dodatkowo wskazał właściwą podstawę prawną, która powinna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie przy jej ponownym rozstrzyganiu. Nie doszło do żadnego naruszenia praw skarżących, którzy w ponownym postępowaniu przed organem I instancji będą mogli składać wnioski dotyczące określenia terminu wykonania nałożonych na nich obowiązków. W świetle powyższego zaskarżone postanowienie należało uznać za prawidłowe, a skargę wniesioną w niniejszej sprawie oddalić, jako bezzasadną – na podstawie art. 151 p.p.s.a.