II SA/Po 891/20

Dnia 28 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi Koła Łowieckiego "[...]" w [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na rzecz skarżącego Koła Łowieckiego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Z. R.-P. sp. z o.o. z siedzibą w B. zawiadomił K. C. o szkodach w kukurydzy na polach, które znajdują się na obszarze łowieckim dzierżawionym przez K.. Zakład wniósł o oszacowanie tych szkód, podając numery i powierzchnię działek, na których stwierdzono ich wystąpienie. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] maja 2020 r., K. Ł. "S. " podniosło, że na obecną fazę wzrostu nie da się określić obsady rośli na 1 ha upraw. Jednocześnie K. zasugerowało, aby po zakończeniu fazy wschodu roślin zakład ponownie zawnioskował o przeprowadzenie oględzin działek, na których stwierdzono szkody łowieckie. Z. R.-P. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej oznaczony jako "Spółka") nie zgodził się z tym stanowiskiem i pismem z dnia [...] maja 2020 r. wniósł odwołanie do Nadleśnictwa C.. Zdaniem Spółki K. Ł. nie wykonało ciążącego na nim obowiązku i nie przystąpiło do szacowania szkód. Spółka wniosła o niezwłoczne dokonanie oględzin oraz oszacowanie szkód przez Nadleśniczego Nadleśnictwa Lasów Państwowych w C.. Po wpłynięciu odwołania Nadleśnictwo C. pismem z dnia [...] maja 2020 r. przekazało sprawę Nadleśnictwu L. w zakresie tych działek, które znajdują się poza obszarem jego właściwości. Natomiast w odniesieniu do działki nr [...] obr. ewid. P. , Nadleśnictwo C. poinformowało Spółkę, że dokona oszacowania szkody w dniu [...] 2020 r. o godz. 10. O terminie tym poinformowano również K. Ł. "[...]". K. Ł. "[...]" pismem, które do Nadleśnictwa C. wpłynęło w dniu [...] 2020 r., poinformowało o przeprowadzeniu w dniu [...] 2020 r. oględzin przedmiotowych działek. Do pisma załączono Protokół oględzin nr [...] z dnia [...] 2020 r. z którego wynika, że stanu i jakości upraw nie można określić z uwagi na brak ich wschodu, przez co nie da się określić, czy żerowanie dzików miało miejsce w 2020 roku, czy może zwierzyna już wcześniej była na tych terenach. Dnia [...] 2020 r. Nadleśnictwo L. przeprowadziło oględziny działek, które Spółka wskazała jako objęte szkodami łowieckimi. W protokole z przeprowadzonej czynności stwierdzono, że stan upraw jest dobry, a widoczne braki roślin wynikają z wadliwego siewu. Jakość upraw jest dobra, co pozwala założyć ich wysoki potencjał plonowania. Protokół dotyczył działki nr [...], S. G., gdzie oszacowano straty na poziomie: w zakresie [...] ha – [...]% oraz w zakresie [...] ha – [...]%. Te same wnioski dotyczą działek nr [...] (straty na poziomie [...]%), [...] i [...] (straty na poziomie [...]%), nr [...] i nr [...] (straty na poziomie [...]%), nr [...] (straty na poziomie [...]%). Postanowieniem z dnia 21 września 2020 r., nr [...], Nadleśniczy Nadleśnictwa L. (zwany dalej "Nadleśniczym" lub "organem I instancji") ustalił wysokość kosztów postępowania na kwotę [...]zł i wskazał K. Ł. "[...]" jako właściwe do poniesienia tych kosztów, określając termin ich uiszczenia na 30 dni od daty uprawomocnienia się postanowienia. W podstawie prawnej postanowienia powołano przepisy art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") w zw. z art. 49a ust. 1, art. 46d ust. 1 i 8 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 67). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na postawie art. 262 § 1 k.p.a. Nadleśnictwo może obciążyć stronę kosztami, które wynikają z jej winy. Wyjaśniono, że koszty, jakie poniosło Nadleśnictwo L., wynikają z zaniechania Koła Łowieckiego w zakresie oszacowania szkód zgłoszonych przez Spółkę. Ta okoliczność, zdaniem Nadleśniczego, przesądza o konieczności obciążenia Koła kosztami wynikającymi z art. 263 § 1 k.p.a., a związanymi z wykonywanymi czynnościami. W zażaleniu wniesionym na to postanowienie, K. Ł. "[...]" nie zgodziło się z uznaniem, że koszty powstały w wyniku jego zaniechania. Wskazano, że dnia [...] 2020 r. przeprowadzono oględziny i przekazano protokół z tej czynności Spółce oraz Nadleśnictwu C.. Wobec braku reakcji uznano to za "milczącą zgodę". K. wskazało, że dopiero wraz z wydaniem decyzji organ ustala, w drodze postanowienia, wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W sprawie sporządzono protokół do wykorzystania w trakcie szacowania ostatecznego, jednocześnie nie wydano decyzji kończącej postępowanie. Zdaniem Koła Łowieckiego "[...]" koszty objęte zaskarżonym postanowieniem nie wynikły z jego winy. Podniesiono, że wniosek o przeprowadzenie oszacowania szkód został złożony w terminie uniemożliwiającym jego realizację z uwagi na brak pełnych wschodów roślin, co pozwala uznać, że wniosek Spółki być niezgodny z art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie. K. Ł., że przeprowadzenie oględzin nie było podejmowane w interesie stron, lecz w interesie samego Nadleśnictwa i powołanego rzeczoznawcy. Ponadto poniesiony koszt był zbędny, gdyż pracownicy Nadleśnictwa powinni mieć kwalifikacje do dokonania takich oszacowań. Nikt natomiast nie wnioskował o powołanie rzeczoznawcy. Postanowieniem z dnia 22 października 2020 r., nr [...], Inne (zwany dalej "Dyrektorem RDLP w P." lub "organem II instancji") oddalił zażalenie Koła, jako bezzasadne. Na postanowienie to K. C., w imieniu którego wystąpił profesjonalny pełnomocnik – r. pr. M. P., wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 264 § 1 w związku z 262 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię, która w konsekwencji doprowadziła do ich niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Skarżącego prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów, oparta na znaczeniu językowym przepisu art. 262 § 1 k.p.a., w sposób jednoznaczny wskazuje, iż możliwe jest obciążenie kosztami postępowania wyłącznie jego strony. K. Ł. nie jest natomiast stroną postępowania. Stroną jest Z. R.-P. sp. z o.o. z siedzibą w B.. Ponadto oględziny wynikają z obowiązku ustawowego spoczywającego na Nadleśnictwie, a tym samym nie jest zasadne ich przerzucanie na stronę postępowania (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.); 2) art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, co w istocie uniemożliwia poznanie merytorycznego stanowiska Dyrektora RDLP w P., nadto przez brak pouczenia o wysokości wpisu od skargi oraz możliwości ubiegania się o zwolnienie od kosztów albo przyznania prawa pomocy. Zdaniem Skarżącego Koła tym samym naruszono art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. przez błędne zastosowanie tego przepisu, co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Dyrektor RDLP w P. winien uchylić postanowienie i umorzyć postępowanie w całości. Na tej podstawie skarżące K. Ł. wniosło o uchylenie zaskarżonego postępowania oraz poprzedzającego je postanowienia Nadleśniczego Nadleśnictwa L., a także umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie kosztów postępowania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że K. Ł. nie jest stroną postępowania administracyjnego. Brak przynależności do struktur organów administracji publicznej sprawia, że nie może być na niego nałożony obowiązek zwrotu kosztów postępowania administracyjnego. Ponadto, K. nie wykonuje żadnych zadań z zakresu łowiectwa. Działanie Koła w zakresie oględzin ma jedynie charakter subsydiarny względem postępowania prowadzonego przez Nadleśniczego. Jedynym organem właściwym do poniesienia kosztów jest Nadleśniczy, a to z uwagi na treść art. 46d ust. 2 Prawa łowieckiego. Podniesiono, że zaskarżone postanowienie nie posiada uzasadnienia, co narusza w art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RDLP w P. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił treść przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo Ł. podnosząc na tej podstawie, że K. Ł. miało w tym przypadku obowiązek przeprowadzenia oględzin. Dyrektor wskazał, że K. jest stroną postępowania, ponieważ miało obowiązek przeprowadzenia oszacowania strat i wypłacenia odszkodowania z tytułu poniesionych strat i tym samym nie mogło odmówić wykonania swojego obowiązku. Ponadto, K. Ł., jako zarządca obwodu łowieckiego, uprawione jest do złożenia odwołania na podstawie art. 46d ust. 1 ustawy Prawo Ł.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty mogły zostać wzięte pod uwagę. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Dyrektora RDLP w P. z dnia 22 października 2020 r., nr [...], którym oddalono zażalenie skarżącego K. C. na postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa L. z dnia 21 września 2020 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania oraz obciążenia tymi kosztami Koła Łowieckiego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że tak sformułowana treść rozstrzygnięcia nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć określonych w art. 138 k.p.a., mającym na mocy art. 144 k.p.a. zastosowanie do postępowań zakończonych postanowieniami. Rozstrzygnięcie (osnowa) postanowienia jest jednym z zasadniczych i najistotniejszych jego elementów. Przepis art. 138 k.p.a. określa wyczerpująco rodzaje decyzji, które mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym (tu zażaleniowym). Podkreślić należy, że określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego, w tym znaczeniu, iż decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, może zostać w konkretnych uwarunkowaniach uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca1993 r. sygn. akt IV SA [...] i IV SA [...] niepubl.). W świetle przepisu art. 138 k.p.a. nie jest dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy decyzji o sentencji, w której jedynie "oddala" lub "uwzględnia" odwołanie (por. wyrok NSA w Warszawie z 13.12.1985 r., sygn. III SA [...], LEX nr 10718, z glosą Z. Kmieciaka, OSPiKA [...]–8, poz. 163). Reasumując, jeżeli Dyrektor RDLP w P. podzielił stanowisko zajęte przez Nadleśniczego Nadleśnictwa L. w postanowieniu z dnia 21 września 2020 r., to powinien w sentencji swojego rozstrzygnięcia postanowić o utrzymaniu w mocy tego postanowienia, a nie orzec o "oddaleniu zażalenia". Już z tej przyczyny zaskarżone postanowienie nie może się ostać. Zaskarżone postanowienie Dyrektora RDLP w P. z dnia 22 października 2020 r. nie spełnia również wymogów formalnych, jakie Kodeks postępowania administracyjnego formułuje w odniesieniu do tego rodzaju aktów administracyjnych. Wymogi formalne, jakie postanowienie powinno spełniać, zostały określone w art. 124 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Natomiast zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a., postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Sąd nie powinien się domyślać, jaka argumentacja przyświecała organowi odwoławczemu. R. S. sprowadza się bowiem do oceny zaprezentowanej argumentacji dowodzącej zasadności podjętego rozstrzygnięcia, a nie poszukiwanie argumentów przemawiających za danym rozstrzygnięciem (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd [...], dostępnym na stronie: [...] – w "CBOSA"). W realiach rozpatrywanej sprawy zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia, jak również nie wskazuje podstaw prawnych jego wydania. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zażalenia, w osnowie postanowienia wyjaśnił jedynie, że zażalenie jest bezzasadne. Tymczasem przewidziana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem postępowania przez każdy z tych organów, zaś w wydanych orzeczeniach ustosunkowano się do żądań strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego (tu zażaleniowego) nie jest weryfikacja orzeczenia organu I instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy. Obowiązek zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego został uregulowany w art. 124 § 2 i 125 § 3 k.p.a. oraz wynika z brzmienia art. 107 § 4 k.p.a., do którego odsyła art. 126 k.p.a. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności także z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy po zapoznaniu się z zażaleniem strony zobowiązany był odnieść się do zarzutów w nim zawartych i dokładnie wyjaśnić, dlaczego zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ I instancji w przedmiocie ponoszenia kosztów postępowania przez stronę skarżącą. Powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zaskarżone postanowienie Dyrektora RDLP w P. całkowicie wymyka się kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów. Wskazane braki świadczą o niewątpliwym naruszeniu przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie może uzupełniać treści zaskarżonego postanowienia. Sąd administracyjny kontroluje bowiem działalność administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu podjęcia danego rozstrzygnięcia. Wszelka argumentacja podnoszona po tym dniu nie może stanowić jej uzupełnienia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl [...], CBOSA). Z tego względu odpowiedź na skargę nie może sanować wadliwości zaskarżonego postanowienia i przez to nie może zostać uwzględniona przez Sąd. Dla przeprowadzenia merytorycznej oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ odwoławczy należy najpierw spełnić wszystkie wymagania formalne, również co do treści postanowienia. Dopiero po spełnieniu tych wymogów, w razie ponownego wniesienia skargi, sąd administracyjnym będzie władny przesądzić o prawidłowości dokonanej wykładni i zastosowaniu przepisów. Tak jak wskazano powyżej, postanowienie Dyrektora RDLP w P. w takim kształcie nie poddaje się kontroli Sądu z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego. Powyższe prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na uchylenie wynikające z naruszenia wymogów formalnych, odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze na tym etapie postępowania jest przedwczesne. Z tego względu Sąd powstrzymuje się od oceny zarzutu naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w skardze. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora RDLP w P. (pkt I. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł co stanowi: [...] zł – wpis stały, [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz [...] zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor RDLP w P. będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ II instancji wydając ponownie postanowienie (z uwzględnieniem art. 124 § 1 i 2 k.p.a.) odniesie się do całości zebranego materiału dowodowego oraz szczegółowo rozpozna zarzuty podniesione w zażaleniu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.