II SA/Po 87/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Asesor WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2026 r. w sprawie ze skargi G. B. na postanowienie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

Starosta [...] decyzją z dnia 25 września 2024 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku G. L. działającego w imieniu H. L. i własnym oraz G. B. działającego w imieniu H. L., odmówił aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu P. L. lub H. L. jako właściciela działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Pismem z dnia 28 października 2024 r. odwołanie od tej decyzji złożył G. B. działający "w imieniu własnym oraz Rodziny L. ". Do odwołania załączono pełnomocnictwo od H. L.. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z dnia 30 stycznia 2025 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W wyniku rozpoznania skargi G. B. i G. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 301/25, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji nieruchomości i gruntów ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, czyli wymienieni w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 w skrócie "p.g.k."). Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości. Intencją wnioskodawców było przywrócenie w ewidencji gruntów i budynków osoby P. L. (lub H. L.) jako właściciela działki nr [...] na podstawie dokumentów posiadanych przez Starostwo Powiatowe w [...]. Skoro tak, to jedynie P. L. (lub H. L.) oraz ich ewentualni następcy prawni mogli być stroną postępowania administracyjnego i adresatami decyzji administracyjnej. G. B. nie wykazał się tak rozumianym interesem prawnym, a jednak został zakwalifikowany jako strona, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści decyzji, gdzie wskazano, że działał on w swoim własnym interesie. Dalej Sąd wskazał, że podstawowym elementem każdego postępowania administracyjnego pozostaje kwestia ustalenia stron postępowania, a w przypadku postępowania odwoławczego, ustalenia, czy osoba wnosząca odwołanie posiada interes prawny. Analiza akt sprawy wskazuje, że w przedmiotowej sprawie zabrakło powyższej oceny, a w szczególności nie rozważono, czy G. B. przysługiwał interes prawny do bycia stroną postępowania. W konsekwencji zaskarżona decyzja została również do niego skierowana, co w ocenie Sądu, uznać należało za przedwczesne. Z dostarczonych dokumentów nie wynika bowiem, aby prowadzone postępowanie dotyczyło bezpośrednio jego uprawnień właścicielskich do działki nr [...]. Formułując wskazówki co do ponownego rozpoznania sprawy Sąd wskazał, że Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] jest zobowiązany do ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, a następnie prawidłowego ustalenia adresatów decyzji. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 26 sierpnia 2025 r. Ponownie prowadząc postępowanie organ II instancji po rozpoznaniu odwołania H. L. wydał decyzję z dnia 17 listopada 2025 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, natomiast wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 17 listopada 2025 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia 28 października 2025 r. wniesionego we własnym imieniu przez G. B.. Uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania organ odwoławczy wskazał, że wyłącznie H. L. (oraz jego ewentualni następcy prawni) jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Natomiast G. L. i G. B., zgodnie z pismami H. L. z dnia 22 lipca 2024 r. i z dnia 16 sierpnia 2024 r. należy uznać za jego pełnomocników w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy nie uznał za zasadnej argumentacji profesjonalnego pełnomocnika H. L. i G. B. zawartego w piśmie z 4 listopada 2025 r., że G. B. przysługuje bezpośredni interes prawny w przywróceniu wpisów w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z prawdziwym stanem rzeczy istniejącym do roku 1960 z uwagi na fakt, że jest również właścicielem części działki nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...] w 1975 r., natomiast G. B. wraz z D. B. kupili w 2004 r. od H. L. wyłącznie działkę nr [...]. Nie można natomiast wywodzić, że z ewentualnych błędów w obliczeniu powierzchni wynika prawo własności do innej nieruchomości bądź interes prawny w ustaleniu prawa własności do innej nieruchomości. W skardze z dnia 22 grudnia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez odmowę uznania za stronę postępowania w sytuacji, gdy zarówno żądanie objęte wnioskiem, jak i odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione zostało ze względu na jego interes prawny polegający na przywróceniu w ewidencji gruntów i budynków osoby P. L., gdyż działka nr [...] nie może mieć innego statusu niż działka nr [...] (oznaczałoby to wtedy, że G. B. nie nabył działki nr [...] od osoby uprawnionej). Ponadto zdaniem skarżącego, ze względu na dokonaną w 1975 r. bez podstaw prawnych zmianę powierzchni działek w stosunku do katastralnej powierzchni dawnych parcel, jest on współwłaścicielem działki nr [...] w zakresie pięciu arów. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bądź postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania G. B. od decyzji Starosty [...] z dnia 25 września 2024 r. w przedmiocie odmowy aktualizacji na wniosek G. L. i H. L. danych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu jako właściciela działki nr [...], obręb [...], gmina [...] P. L. lub H. L.. Skarga okazała się przy tym niezasadna. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572). Zgodnie z art. 127 § 1 tej ustawy, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Jak przy tym wynika z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy wyjaśnić, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji, gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 585/12 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2394/15 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność odwołania G. B. stanął na stanowisku, że nie posiada on statusu strony w prowadzonym postępowaniu. Z rozstrzygnięciem tym należało się zgodzić. W kontekście powyższego w pierwszej kolejności podkreślić należy, że organ odwoławczy rozstrzygał będąc na mocy art. 153 p.p.s.a. związanym prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 301/25. W wyroku tym Sąd wyraźnie wskazał, że przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji nieruchomości i gruntów ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, czyli wymienieni w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości. Skoro natomiast intencją wnioskodawców było przywrócenie w ewidencji gruntów i budynków osoby P. L. (lub H. L.) jako właściciela działki nr [...] na podstawie dokumentów posiadanych przez Starostwo Powiatowe w [...], to jedynie P. L. (lub H. L.) oraz ich ewentualni następcy prawni mogli być stroną postępowania administracyjnego i adresatami decyzji administracyjnej. G. B. nie wykazał się tak rozumianym interesem prawnym. Sąd podkreślił, że w sprawie nie rozważono, czy G. B. przysługiwał interes prawny do bycia stroną postępowania. W konsekwencji zaskarżona decyzja została również do niego skierowana, co w ocenie Sądu uznać należało za przedwczesne, albowiem z dostarczonych dokumentów nie wynika, aby prowadzone postępowanie dotyczyło bezpośrednio jego uprawnień właścicielskich do działki nr [...]. Formułując wskazówki co do ponownego rozpoznania sprawy Sąd wskazał, że Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] jest zobowiązany do ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Zasadnie więc organ odwoławczy rozważył, czy G. B., jako współwłaścicielowi sąsiadującej z działką nr [...] działki nr [...] przysługuje status strony postępowania i w tym zakresie doszedł do prawidłowych konkluzji. We wskazanym powyżej wyroku, który wiąże także Sąd w składzie orzekającym, tut. Sąd ocenił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby prowadzone postępowanie dotyczyło uprawnień właścicielskich skarżącego do działki nr [...]. Po wydaniu tego wyroku skarżący w piśmie z dnia 4 listopada 2025 r. wyjaśnił, że jego interes prawny do bycia stroną prowadzonego postępowania wynika z faktu, że w jego ocenie zmiany wprowadzane w ewidencji gruntów i budynków po 1960 r. doprowadziły do tego, że powstała z działki nr [...] działka nr [...] jest mniejsza o 5 arów i powierzchnia ta bezprawnie została przypisana do działki nr [...]. Z tego faktu skarżący wywodzi swoje uprawnienia właścicielskie do działki nr [...]. Zauważenia jednak wymaga, że postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek G. B. jako współwłaściciela działki nr [...] w celu aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni działki nr [...], a to w tego rodzaju postępowaniu przysługiwałby mu status strony. Postępowanie, w którym skarżący ubiega się o status strony zostało wszczęte na wniosek H. L. i G. L. – następców prawnych P. L. w celu ujawnieniu jako właściciela działki nr [...], obręb [...], gmina [...] P. L. lub H. L.. Skarżącemu, jako współwłaścicielowi działki sąsiedniej, nie przysługuje więc status strony w tym postępowaniu. Powyższe wynika z faktu, że krąg stron w sprawie aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków, dotyczącej przebiegu granic danej działki z działkami sąsiednimi i ich powierzchni, ustala się na zasadach określonych w przepisach prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 24 ust. 2a, 2b i 2c u.p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na dwa sposoby, tj. z urzędu albo na wniosek. Niezależnie od sposobu wszczęcia postępowania aktualizacja informacji może nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej albo w drodze decyzji administracyjnej. Aktualizacja z urzędu przewidziana jest w sytuacji, gdy zmiany informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 u.p.g.k., materiałów zasobu lub z wykrycia błędnych informacji. Aktualizacja na wniosek jest zaś możliwa, gdy z inicjatywą wszczęcia postępowania wystąpią podmioty wymienione w art. 24 ust. 2a pkt 2 u.p.g.k. Przepis ten wskazuje, że chodzi o władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania lub podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k., a więc właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Skutkiem odesłania w art. 24 ust. 2a pkt 2 u.p.g.k. do art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. jest uznanie, że wniosek o aktualizację informacji w ewidencji gruntów i budynków mogą złożyć właściciele nieruchomości. Ponadto w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli także inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Zaś w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Niezależnie jednak od odesłania do art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. w treści art. 24 ust. 2a pkt 2 u.p.g.k. wskazano, że wniosek o dokonanie aktualizacji może też złożyć władający gruntem na zasadach samoistnego posiadania. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się przy tym, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 samodzielnie wskazuje krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu postępowania, którego przedmiotem jest aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, nie odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Oznacza to, że art. 24 ust. 2a pkt 2 u.p.g.k. stanowi normę lex specialis wobec art. 28 k.p.a., wyłączając ten ostatni jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1011/19, z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2140/19 oraz z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. I OSK 772/19). Za tut. Sądem powtórzyć także należy, że przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji nieruchomości i gruntów ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, czyli wymienieni w art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości (por. wiążący w niniejszej sprawie wyrok WSA z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 301/25). Za niezasadny więc Sąd uznał zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., albowiem w przedmiotowej sprawie przepisem określającym krąg stron postępowania jest art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. Zakres podmiotowy postępowania, którego przedmiotem jest aktualizacja na wniosek informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obejmuje więc właściciela lub władającego działki ewidencyjnej, której dotyczy postępowanie administracyjne – w tym przypadku właścicieli działki nr [...], ewentualnie osób, które domagają się wpisu jako właściciele. Z tych samych przyczyn prawo skarżącego do bycia stroną w postępowaniu wszczętym na wniosek H. L. i G. L. nie może wynikać z przytaczanych przez skarżącego w skardze okoliczności związanych z bezprawnym w jego ocenie wpisaniem kolejnych właścicieli działki nr [...] (przed podziałem) w miejsce P. L.. Jako współwłaściciel działki nr [...] nie jest on bowiem stroną postępowania w przedmiocie aktualizacji danych dotyczących działki nr [...], które zostało wszczęte na wniosek osób, które domagają się wpisu jako właściciele tej działki. W tym miejscu powtórzyć należy, iż ziniejsze postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek G. B. jako współwłaściciela działki nr [...] w celu aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni działki nr [...]. Postępowanie, w którym G. B. ubiega się o status strony zostało wszczęte na wniosek H. L. i G. L. – następców prawnych P. L. w celu ujawnieniu jako właściciela działki nr [...], obręb [...], gmina [...] P. L. lub H. L., a nie ustalenia jaką powierzchnię powinna posiadać ta działka. Sąd miał przy tym na uwadze, iż pierwotny wniosek o ujawnienie P. L. lub H. L. w ewidencji gruntów i budynków złożył G. B., to jednakże na skutek późniejszej korespondencji i zawartych w niej oświadczeń ( udzielenie pełnomocnictwa przez H. L. G. B., oświadczenie, iż wszelkie wnioski wniesione przez G. B. należy traktować jako złożone przez rodzinę L. ) organ uznał, że G. B. działał wyłącznie w charakterze pełnomocnika, co znalazło odzwierciedlenia w sentencji decyzji Starosty [...]. Tym samym G. B. nie był adresatem decyzji Starosty [...]. Zaznaczyć przy tym należy, że w niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli mogło być jedynie zagadnienie, czy skarżący był uprawniony do zaskarżenia decyzji Starosty [...] z dnia 25 września 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu jako właściciela działki nr [...], obręb [...], gmina [...] P. L. lub H. L.. Kwestia prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w tym przedmiocie została rozstrzygnięta w sprawie II SA/Po 86/26. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy działając na podstawie art. 134 k.p.a. zasadnie uznał odwołanie złożone przez G. B. od decyzji Starosty [...] z dnia 25 września 2024 r., nr [...] za niedopuszczalne. W sytuacji bowiem kiedy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności musi je zbadać w postępowaniu wstępnym pod względem formalnoprawnym, tj. czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym także czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czyli stronę postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. ----------------------- 8