II SA/Po 848/25

Dnia 8 lipca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2026 roku sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 lipca 2025r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 tekst jednolity], art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 tekst jednolity) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 kwietnia 2024r. nakazującej W. J. (dalej: skarżący) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...] położonych w P. przy ul. [...], w obrębie [...] poprzez usunięcie płyt betonowych stanowiących utwardzenie terenu części działki oraz zaprzestanie użytkowania terenu jako parking i zawiadomienie Prezydenta Miasta [...] o wykonaniu nałożonego obowiązku w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie pismem z 4.02.2023 r. S. J. zawiadomił Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] o sposobie korzystania z nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. W jego ocenie W. J. używa jej niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż pierwotnie była to działka ogrodowa, a od około 10 lat jest używana jako parking samochodów ciężarowych. Teren działki został w tym celu utwardzony płytami betonowymi. Tymczasem w otoczeniu znajdują się wyłącznie działki ogrodowe, a zatem taki sposób korzystania z nieruchomości zaburza ład przestrzenny w okolicy. Ponadto zwrócił uwagę na to, iż na działce są przechowywane zbiornik na paliwa płynne, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa w okolicy. Pismo to zostało następnie przekazane do Prezydenta Miasta [...] jako organu administracji właściwego ws. zagospodarowania przestrzennego na terenie miasta (karty nr [...] akt organu I instancji). Prezydent Miasta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działek, zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w [...], Wydziału Klimatu i Środowiska Urzędu Miasta [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] w celu udostępnienia ewentualnych materiałów dowodowych związanych z kwestią używania działek [...] jako parkingu dla pojazdów. ZDM poinformował, iż nie prowadził żadnego postępowania lub czynności w takiej sprawie (k. 72), natomiast Wydział Klimatu i Środowiska UM [...] oraz PINB przesłali kopie protokołów z czynności kontrolnych na terenie działek w roku 2022 r. (k. 58-68, 74-80). Na zlecenie organu wykonano analizę funkcji i zagospodarowania terenu wokół przedmiotowej nieruchomości (k. 98-105). W dniu 15.05.2023 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję, mocą której nakazał W. J. i F. M., jako właścicielom działek [...] położonych w P. przy ul. [...] przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek poprzez usunięcie płyt betonowych stanowiących utwardzenie terenu części działki oraz zaprzestanie użytkowania terenu jako parking. SKO w [...] decyzją z dnia 15.12.2023r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa z uwagi na zgłoszoną w odwołaniu okoliczność śmierci F. M., co zostało uprawdopodobnione. Należy to więc wyjaśnić, gdyż skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (por. art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). Z treści wpisów w księdze wieczystej nieruchomości w skład której wchodzi dz. [...] (nr k.w. [...]) wynika, iż jej współwłaścicielami są skarżący (z udziałem [...]) oraz F. M. (z udziałem [...]). Z kopii fragmentu aktu notarialnego załączonego do odwołania wynika, iż wg oświadczenia jednej ze stron umowy, F. M. zmarł [...]. a spadek po nim odziedziczyła żona i trzej synowie: B. M., W. M. i A. M.. Spadek po żonie F. M. nabyli natomiast B. M. i W. M.. Kolegium wskazało, iż w przypadku potwierdzenia śmierci F. M. należy ustalić aktualnych współwłaścicieli nieruchomości. W celu zbadania tych okoliczności można wezwać B. M. do złożenia wyjaśnień lub zwrócić się do sądu rejonowego wskazanego w treści aktu notarialnego o nadesłanie odpisu postanowień ws. stwierdzeniu nabycia spadku po F. M. i jego żonie (sygnatury i daty wydania są podane). Organ I instancji wobec braku możliwości ustalenia spadkobierców F. M. (jego żona i synowie zmarli przed wszczęciem postępowania) pismem z dnia 24.01.2024r. wezwał skarżącego do złożenia informacji dotyczącej własności przedmiotowych działek. Skarżący podał, że nadal jest ich współwłaścicielem i nie ma wiedzy na temat ich pozostałych współwłaścicieli. W toku postępowania uczestnicy K. W. i L. W. podali, że na działkach nr [...] obecnie parkuje około 10 samochodów ciężarowych. Teren ten nie jest przeznaczony do prowadzenia tego typu działalności, dodatkowo obecnie przeładowuje się tam towary z zaparkowanych ciężarówek z użyciem wózka widłowego, jest tam też posadowiony zbiornik na paliwo z którego są tankowane ciężarówki. Wydział Kształtowania i Ochrony Środowiska pismem z 6.06.2022 r. poinformował, że prowadzi postępowanie wyjaśniające dotyczące usunięcia odpadów (tj. pojazdu, części samochodowych, opakowań oraz odpadów o charakterze komunalnym) z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania. PINB pismem z 11.08.2022 r. poinformował, że obecnie są prowadzone dwa postępowania - dotyczące budynku gospodarczo-garażowego oraz utwardzenia terenu. Pismem z 1.12.2022 r. Nadzór Budowlany zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia części terenu płytami betonowymi na nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. [...], ark. 17, obręb [...]). Po przeprowadzeniu postępowania decyzją nr [...] z 9.01.2023 r. umorzył z urzędu w całości to postępowanie, gdyż utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, zatem postępowanie prowadzone w nadzorze jest bezprzedmiotowe. Organ I instancji wydając decyzję z 17 kwietnia 2024r. nakazującą skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek poprzez usunięcie płyt betonowych stanowiących utwardzenie terenu części działki oraz zaprzestanie użytkowania terenu jako parking podał, że obie działki mają łączną powierzchnię 807 m2. Grunty działek są oznaczone w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe (B) - dz. [...] oraz zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp) - dz. [...]. Zdjęcia lotnicze dostępne w Systemie Informacji Przestrzennej ZGiKM [...] wykonane w latach 2016 -2022, pokazują, iż część działek przyległa do dz. [...] (ul. [...]) jest utwardzona, a na nieruchomości parkuje kilka samochodów ciężarowych. Na zdjęciach z lat 2010-2014 także widać zaparkowane pojazdy, jednak nie widać utwardzenia gruntu w postaci płyt betonowych. Zdjęcia z lat 2006-2008 nie są wystarczająco wyraźne, żeby stwierdzić sposób zagospodarowania terenu. W bazie ewidencji gruntów i budynków Systemu Informacji Przestrzennej ZGiKM [...] nie odnaleziono postępowań dla działek nr [...], ark. 17, obręb [...], prowadzonych w WUA. Dodatkowo z archiwum Wydziału Urbanistyki i Architektury uzyskano informację, że dla omawianej nieruchomości brak jest dokumentacji dotyczącej postępowań o utwardzenie terenu. Jedyne odnalezione dokumenty z roku 1957 oraz z roku 2002 dotyczą zabudowy kubaturowej (plan sytuacyjny z przedstawioną lokalizacją "budynku 1-2 kondygnacyjnego jednorodzinnego" oraz wycofany wniosek o "rozbudowę domu"). Działki nr [...], ark. 17, obręb [...], zlokalizowane przy ul. [...] w P. nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan nie jest również opracowywany. Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...] teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną [MN]. W ocenie organu doszło do zmiany przeznaczenia terenu poprzez utwardzenie części terenu biologicznie czynnego tj. położenie płyt betonowych o wymiarach 3 x 1 m, na łącznej powierzchni ok. 120 m2, celem użytkowania tego terenu jako parking dla samochodów dostawczych, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na lokalizację parkingu. Organ wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż utwardzenie terenu oraz prowadzenie parkingu dla pojazdów dostawczych zostało dokonane bez jakichkolwiek zgód. Parking powoduje wzmożony ruch pojazdów w okolicy ul. [...], hałas i zanieczyszczenie powietrza. Inwestycja jest umiejscowiona na terenie osiedla domów jednorodzinnych, a zatem na terenie zupełnie nie przeznaczonym dla tego typu działalności. Istnieje także zagrożenie związane z paliwem przechowywanym w zbiornikach na działkach. Organ uznał, iż doszło do zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie wykonanej analizy urbanistycznej organ doszedł do wniosku, iż nie jest dopuszczalne by na przedmiotowych działkach można było prowadzić parking dla samochodów dostawczych. Z tych względów orzekł jak w sentencji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. W odwołaniu skarżący zarzucił, iż postępowanie było prowadzone wobec osoby nieżyjącej (F. M.) a organ zaniechał ustalenia spadkobierców zmarłego. W ocenie skarżącego postępowanie powinno toczyć się także z ich udziałem jako współwłaścicieli działek [...]. Podał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w świetle ustaleń poczynionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...]. W wyniku czynności kontrolnych w roku 2022 organ umorzył prowadzone postępowanie, gdyż w myśl przepisów prawa budowlanego skarżący nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w celu utwardzenie gruntu płytami betonowymi, jak i nie musiał tych robót zgłaszać organowi administracji budowlanej. Skarżący zakwestionował także ustalenia organu I instancji o uciążliwości działalności prowadzonej na działkach [...] wywiedzione na podstawie wadliwie wykonanej analizy urbanistycznej. Wskazał, iż w obszarze wyznaczonym dla celów analizy znajduje się kilka działek z budynkami mieszkalnymi, na których prowadzi się także działalność usługową, w tym związaną z parkowaniem pojazdów: blacharstwo i lakiernictwo ul. [...], ul. [...], ul. [...] - parking i składowisko złomowanych pojazdów. Ponadto zdaniem skarżącego organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego w sposób rzetelny i wyczerpujący; nie przeprowadzono wizji lokalnej a rozstrzygnięcie oparto o donos sąsiada skonfliktowanego ze skarżącym. SKO w [...] w zaskarżonej decyzji z 11 lipca 2025r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu cytując art. 59n ust. 1 – 3 u.p.z.p. w pierwszej kolejności odniosło się do braku danych współwłaściciela nieruchomości. Zdaniem SKO, postępowanie administracyjne mogło toczyć się bez udziału spadkobierców F. J. (uwaga sądu: powinno być M. ). Zgodnie z treścią ksiąg wieczystych i [...] - dz. [...] oraz [...] - dz. [...] ich współwłaścicielami są skarżący (z udziałem [...]) oraz F. M. (z udziałem [...]). Z informacji zebranych w aktach sprawy wynika, iż F. M. nie żyje. W kopii fragmentu aktu notarialnego załączonego przez skarżącego do odwołań od pierwszej decyzji wydanej sprawie (k. 184-187), dokumentującego umowę sprzedaży przedmiotowej działki [...] zawartej między B. M. i skarżący zawarto oświadczenie sprzedającego o tym, iż F. M. zmarł [...] a spadek po nim odziedziczyła żona J. i trzej synowie: B. M., W. M. i A. M.. Spadek po żonie F. M. nabyli natomiast B. M. i W. M. (k. 186). Fakt śmierci F. M. został też przyznany w pismach składanych w sprawie przez pełnomocnika skarżącego. Kolegium nie ma podstaw kwestionowania tych ustaleń mimo, iż informacja ta pochodzi z kopii fragmentu aktu notarialnego, nie było przy tym potrzeby zwracania się do notariusza o udostępnienie całego tekstu umowy. Nie ma podstaw do przyjęcia by wskazana kopia dokumentu mogła być sfałszowana. Kolegium nie miało zatem uzasadnionych wątpliwości co do te iż F. M. zmarł przed wszczęciem postępowania w sprawie. Z ustaleń organu I instancji wynika, iż wszyscy spadkobiercy F. M., tj. żona J. oraz synowie B., W., A. zmarli także przed wszczęciem postępowania w sprawie [odpowiednio w latach [...]), k. 46 a skarżący nie ma wiedzy o innych osobach, których można uznać za współwłaścicieli działek. Wobec braku możliwości ustalenia takich osób postępowanie w sprawie mogło toczyć się bez ich udziału. Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie to skarżący jest jedyną osobą zarządzającą terenem dz. [...], wykorzystuje go w celu prowadzonej działalności gospodarczej, co wynika z pisemnych oświadczeń jego pełnomocniczki. SKO podało, iż decyzję w niniejszej sprawie organ administracji może wydać wobec właściciela nieruchomości (tak art. 59 ust. 3 u.p.z.p.), skoro zatem jedynym czynnym współwłaścicielem jest skarżący a zmiana zagospodarowania jest związana z wyłącznie jego działaniami, to zaskarżona decyzja zasadnie została wydana wobec niego samego. Odnosząc się do spornej kwestii zmiany sposobu zagospodarowania SKO podało, że na terenie dz. [...] parkują różne pojazdy a teren tych działek został utwardzony płytami betonowymi w okresie lat 2014-2016. Jest to potwierdzone w dokumentach zebranych w aktach sprawy: (k. 18- 21, str. 3). Skarżący przyznał, iż utwardzenie to wykonał bez zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej (Prezydentowi Miasta [...]). Skarżący przyznał również, iż teren ten wykorzystuje w celach prowadzonej działalności gospodarczej. Parkują tam różne pojazdy, składowane są różne przedmioty. W latach 2014-2016 wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę natomiast wymagało zgłoszenia właściwemu organowi (por. art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. Z 2013 roku, poz. 1409 t.j). W okresie późniejszym przepisy uległy zmianie i ustawodawca zrezygnował z obowiązku zgłaszania tego typu robót. Nie zmienia to jednak faktu, iż skarżący dokonał zmiany zagospodarowania terenu polegającego na utwardzeniu terenu dz. [...] płytami betonowymi i zaczął wykorzystywać ten teren na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług transportowych. Parkuje tam pojazdy wykorzystywane w tej działalności oraz składuje tam różne rzeczy, w tym zbiornik na paliwo zasilające pojazdy transportowe. Płaci podatek od nieruchomości od gruntu zajętego na prowadzenie działalności gospodarczej. Są to okoliczności potwierdzone przez samego skarżącego w pismach złożonych do akt sprawy. Powyższe okoliczności - parkowania pojazdów i składowania rzeczy - potwierdza materiał dowodowy notatki urzędowe i zdjęcia: k. 59-68 protokół z wizji lokalnej w dniu 6.09.2022 r. przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Miasta [...]; k. 75-80 protokół nr [...] z kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] w dniu 16.03.2022 r.; zdjęcia lotnicze z lat 2006-2022. k. 95-97, 103-105 (załączniki do analizy urbanistycznej). Potwierdzają to także uczestnicy postępowania. SKO wyjaśniło, że zmiana zagospodarowania terenu oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez dany podmiot zmianą. Obie okoliczności zatem wymagają ustalenia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Decyzji o warunkach zabudowy wymaga każdorazowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu, w tym również taka, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli zmiana ta trwa powyżej jednego roku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być niezbędne również dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie polega na wykonywaniu żadnych robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości otwartego składowiska, czy miejsc postojowych. Podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu." (wyrok NSA z 11 października 2022r., sygn. II OSK 3593/19). Z analizy urbanistycznej (k. 98-105) wykonanej w sprawie wynika, iż obszar wytyczony wokół nieruchomości skarżącego w promieniu 60 m składa się z działek o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Na tym terenie nie obowiązuje miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] przyjęte uchwałą Rady Miasta [...] z 23.09.2014 r. przewiduje na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zabudową usługową towarzyszącą takiej zabudowie. W świetle powyższego kolegium podało, iż skarżący dokonał zmiany zagospodarowania terenu polegającej na utwardzeniu terenu dz. [...] i wykorzystywaniu go do parkowania pojazdów transportowych, związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji zasadnie nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, tj. usunięcie utwardzeń i zaprzestania użytkowania terenu jako parkingu. W ocenie SKO umorzenie postępowania prowadzonego przez PINB nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Organ administracji budowlanej prowadził postępowanie w kierunku stwierdzenia ewentualnej samowoli budowlanej. Fakt, iż roboty związane z utwardzeniem terenu nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani nawet zgłoszenia zamiaru ich wykonania – co było podstawą do umorzenia postępowania przez PINB - nie oznacza automatycznie, iż brak jest obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy związanej ze zmianą zagospodarowania terenu (por. art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Zarzuty dotyczące wykonanej w sprawie analizy urbanistycznej, w ocenie SKO, są o tyle nieistotne, gdyż organ administracji w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie musi wykonać takiej analizy. Przedmiotem sprawy jest ustalenie czy doszło do określonej zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W takim wypadku organ może skorzystać z alternatywnych środków w postaci: nakazu wstrzymania użytkowania terenu i wyznaczenia terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Po wykonaniu tego drugiego każdy zainteresowany możne zawsze wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w celu sprawdzenia, czy określona zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna w danej okolicy. W niniejszym przypadku organ I instancji rozszerzył zakres postępowania o wykonanie analizy urbanistycznej, lecz nie ma to znaczenia dla meritum sprawy. Skarżący może zawsze wystąpić z wnioskiem w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W terminowo wniesionej skardze skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta obarczoną wadą nieważności opisaną niżej (pkt 2) - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. ewentualnie, z ostrożności procesowej - na wypadek nieuznania przez tut. Sąd, że powyższe naruszenie prawa ma charakter rażący - o: uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy p.p.s.a. oraz w każdym przypadku o: 2) stwierdzenie nieważności poprzedzającej zaskarżoną decyzję SKO, decyzji Prezydenta Miasta [...] - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. wobec ograniczonego kręgu podmiotów, które posiadają status strony w przedmiotowym postępowaniu - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.oraz w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. a także o 3) umorzenie postępowania administracyjnego - na podstawie art. 145 § 3 ustawy p.p.s.a. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, o wstrzymanie wykonania decyzji i rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wszczęcie i prowadzenie przez organ I instancji postępowania wobec nieżyjącej osoby, a następnie wobec nieustalenia jej spadkobierców skierowanie decyzji administracyjnej, i dalej jej utrzymanie przez organ II instancji wobec ograniczonego kręgu podmiotów, które posiadają status strony w przedmiotowym postępowaniu, tj. wyłącznie wobec skarżącego, podczas gdy status strony przysługuje także każdemu z pozostałych współwłaścicieli działek nr [...], będących spadkobiercami zmarłego F. M. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a/ art. 28, 29 oraz 30 § 1 ki.p.a. w zw. z art. 8 k.c poprzez wszczęcie i prowadzenie przez organ I instancji postępowania wobec nieżyjącej osoby, a następnie wobec nieustalenia jej spadkobierców skierowanie decyzji administracyjnej wobec ograniczonego kręgu podmiotów, które posiadają status strony w przedmiotowej sprawie, b/art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w ten sposób, iż wszczynając i prowadząc z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. Prezydent Miasta dokonał ograniczonych, pobieżnych, a w konsekwencji błędnych ustaleń własnych w zakresie stanu faktycznego, polegających w szczególności na przyjęciu, że na przedmiotowych działkach prowadzony jest uciążliwy dla otoczenia parking oraz że na działkach sąsiednich realizowana jest tyko funkcja mieszkaniowa, a nadto wbrew obowiązkowi nie współdziałał w tym zakresie z innymi organami administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji rażąco naruszającej słuszny interes Skarżącego;. c/ art. 7b k.p.a. w ten sposób, iż w sytuacji, gdy dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy wymagało współdziałania ze sobą organów administracji publicznej. Organ I Instancji: - po uzyskaniu stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] zawartego w protokole nr [...] z 16 marca 2023 roku z czynności kontrolnych oraz decyzji nr [...] z 9 stycznia 2023 roku, jednoznacznie stwierdzających, iż utwardzenie terenu nieruchomości płytami betonowymi nie wymagało podjęcia ze strony Skarżącego żadnych działań formalnych, a w szczególności uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a nadto stanowiło inną (następcza) formę utwardzenia już uprzednio utwardzonego terenu, pominął powyższe stanowisko i poczynił ustalenia z nim sprzeczne, w konsekwencji nakazując Skarżącemu usunięcie opisanych płyt. A to w sytuacji gdy PINB dla Miasta [...] ww. decyzją z 9 stycznia 2023 roku umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia części terenu płytami betonowymi na nieruchomości jako bezprzedmiotowe. - po uzyskaniu stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zawartego w protokole przyjęcia informacji z 30 marca 2022 roku oraz protokole oględzin z 30 marca 2022 roku jednoznacznie ustalającego, iż na terenie nieruchomości nie stwierdzono występowania zanieczyszczeń wizualnych substancjami ropopochodnymi, zaś w pobliżu zbiornika oraz na terenie posesji nie wyczuwano charakterystycznych zapachów dla ulatniającego się paliwa, a Organ kontrolujący nie sformułował żadnych uwag, zastrzeżeń czy zaleceń pokontrolnych - Prezydent Miasta uznał, iż umieszczony na działce zbiornik na paliwa jest niebezpieczny dla okolicy. - zaniechał współdziałania, a w konsekwencji nie uwzględnił stanowiska Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] wyrażonego w protokole ustaleń z czynności kontrolno- rozpoznawczych z 24 marca 2022r., z którego jednoznacznie wynika, iż w/w organ nie stwierdził jakichkolwiek nieprawidłowości na terenie przedmiotowej nieruchomości, d/ art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w ten sposób, że Prezydent Miasta [...], - poprzez podjęcie ustaleń sprzecznych z jednoznacznym stanowiskiem PINB dla Miasta [...], [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska a także wbrew ustaleniom Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] naruszył zasadę zaufania do władzy publicznej wprowadzając w miejsce pewności rozstrzygnięć chaos reglamentacji prawnej, który nie zasługuje na ochronę, - poprzez wydanie przez organy obu instancji rozstrzygnięcia ograniczającego skarżącego w możliwości korzystania z uprawnień wynikających z prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a to w sytuacji gdy właściciele sąsiednich działek w prawach swych nie są ograniczeni i w sposób dalece bardziej ekspansywny wykorzystują swe nieruchomości do prowadzenia uciążliwych rodzajów działalności gospodarczej, naruszył zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, - poprzez podjęcie działań wobec siebie sprzecznych a polegających na tym, że Prezydent Miasta nałożył na skarżącego począwszy od roku 2021 obowiązek uiszczania podatku od nieruchomości w podwyższonej wysokości poprzez zakwalifikowanie przedmiotowych działek jako gruntów związanych z działalnością gospodarczą i skarżący obowiązek ten sumiennie realizował, a następnie skarżoną decyzją organ I instancji zmienił stanowisko i żąda zaprzestania przez skarżącego korzystania z gruntu w dotychczasowy - uznany i akceptowany przez siebie sposób, uzyskując nadto wyższe wpływy z tytułu podatków. Jak wynika z powyższego wydając skarżoną decyzję Organy obu instancji rażąco naruszyły zasadę zaufania do organów administracji publicznej oraz wspierającą ją zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie: a) art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie Skarżącemu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek poprzez usunięcie płyt betonowych stanowiących utwardzenie terenu części działek oraz zaprzestania użytkowania terenu jako parkingu w sytuacji gdy: - jak wynika ze zdjęć lotniczych i ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] - przedmiotowy teren był już uprzednio utwardzony, a zatem zmianie uległ co najwyżej sposób tego utwardzenia: - jak jednoznacznie ustalił PINB dla Miasta [...] oraz przyznał sam Organ I Instancji wydający decyzję - utwardzenie części terenu przy użyciu płyt betonowych nie wymagało w świetle art. 29 ust. ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę, a nadto - na obszarze działek, jak również w posadowionym na nich budynku nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza, a tym bardziej nie został na niej zorganizowany parking samochodowy (w szczególności dla samochodów ciężarowych), a jedynie na ograniczonej części nieruchomości Skarżący - W. J. prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego towarów nieopodal, tj. przy ul. [...] lokal nr [...]. przechowuje na przedmiotowej nieruchomości wykorzystywane w działalności samochody o masie całkowitej do 3,5 tony, a zatem nie samochody ciężarowe, ale lekkie samochody dostawcze, i ma to miejsce wyłącznie w przerwach pomiędzy poszczególnymi kursami. Aktywność ta jest nieznaczna, nieuciążliwa i nie stanowi żadnego zagrożenia dla działek sąsiednich, a w szczególności nie stanowi zmiany zagospodarowania terenu, który w latach 2006 – 2008 był wykorzystywany w sposób jak obecnie: a zatem brak podstaw prawnych do wydania skarżonego nakazu. b) z ostrożności procesowej także art. 59 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie (art. 59 ust. 3 pkt 1 ) oraz niewłaściwe zastosowanie (art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5) i przyjęcie - i to a priori bez wniosku strony – iż nawet gdyby skarżący z takim wnioskiem wystąpił z analizy urbanistycznej wynika, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego ustalenia organów, że rzekoma "inwestycja" jest realizowana na terenie osiedla domów jednorodzinnych nie było prawidłowe, cechą charakterystyczną tej okolicy jest liczna funkcja usługowa wymieszana z funkcją mieszkalną a analiza urbanistyczna przeprowadzona na etapie przed wydaniem uchylonej decyzji z dnia 15 maja 2023 roku wykonana została w oparciu o minimalny dopuszczalny obszar stanowiący 3- krotność szerokości frontowej działki, tj. w promieniu 60 metrów, a to w sytuacji, gdy nie jest on wystarczający do przeprowadzenia rzetelnej obiektywnej analizy urbanistycznej. Analiza ta stała się de facto podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji i wydana nakazu usunięcia płyt, choć Organ dysponował także mniej radykalnymi środkami przewidzianymi w ustawie u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2026r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 2.07.2026r. uczestnik S. J. podał, że decyzja była prawidłowa. Skarżący prowadzi bowiem nielegalny parking oraz warsztat demontażu pojazdów na działce, która się do tego nie nadaje. Nadto postawił dwa zbiorniki na paliwo zbyt blisko budynków mieszkalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jeżeli - dokonując ww. kontroli - Sąd stwierdzi, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest zobligowany do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sądowej kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzje nakładające na skarżącego, jako właściciela w [...] działek nr [...], w P. przy ul. [...] obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania przez usunięcie płyt betonowych stanowiących utwardzenie terenu części działki oraz zaprzestanie użytkowania terenu jako parking. Organy uznały, że na działce stanowiącej własność skarżącego doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu niezgodnej z jej dotychczasowym zagospodarowaniem Kolegium stwierdziło, że z analizy urbanistycznej wynika, że obszar wytyczony wokół nieruchomości skarżącego w promieniu 60 m składa się z działek o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Na tym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami studium z 2014r. teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zabudową usługową towarzyszącą takiej zabudowie. Grunty działek są oznaczone w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe (B) - dz. [...] oraz zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp) - dz. [...]. Jedyne odnalezione dokumenty z roku 1957 oraz z roku 2002 dotyczą zabudowy kubaturowej (plan sytuacyjny z przedstawioną lokalizacją "budynku 1-2 kondygnacyjnego jednorodzinnego" oraz wycofany wniosek o "rozbudowę domu"). Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2026 r., poz. 538), dalej jako "u.p.z.p.", a w szczególności art. 59 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem - w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Art. 59 ust. 1 stanowi zaś, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 59 ust. 2 u.p.z.p., przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z zestawienia treści art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że na podstawie tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla obiektów budowlanych i robót budowlanych powodujących zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, wymagających weryfikacji i zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy objęto zmianę zagospodarowania terenu, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, prócz tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Przepis art. 59 ust. 3 umożliwia wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta) wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu, a także decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w przypadku zaistnienia tzw. samowoli urbanistycznej. Działania te organ wykonawczy gminy może podjąć w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten nie znajdzie zastosowania do przypadków jednorazowej trwającej do roku zmiany zagospodarowania terenu oraz do zmiany zagospodarowania terenu dotyczącej obiektów budowlanych zwolnionych z uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazanych w ust. 2a. Komentowany przepis będzie miał natomiast zastosowanie w przypadku, gdy przystąpiono do zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale zmiany z założenia mającej trwać przez okres dłuższy niż rok, a podmiot dokonujący tej zmiany nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. zmiana samej funkcji terenu, nawet bez wykonywania robót budowlanych, oznacza zmianę zagospodarowania terenu (por. wyroki WSA w Olsztynie z 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 260/22 i z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 513/22, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W wyroku z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 888/20, publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy wymaga każdorazowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu i podkreślił, że dla zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. podstawowe znaczenie ma kwestia, czy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu. "Podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie" (wyrok NSA z 25.04.2018 r., II OSK 2763/17, LEX nr 2502455). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25.02.2020 r., II OSK 208/19, LEX nr 3022303, stwierdził, że w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 upzp, a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, tym instrumentem jest możliwość wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 upzp. art. 59 ust. 3 upzp przewidujący instrumenty zwalczania samowoli urbanistycznej nie stanowi powielenia przepisów Prawa budowlanego, które są wyłączną podstawę prawną do kontroli legalności użytkowania obiektów budowlanych. Zakresy art. 59 ust. 3 upzpz i art. 48 i n. Pb są rozłączne. Innymi słowy art. 59 ust. 3 upzp ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 1 Pb, to ta ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy planistyczne nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny legalności korzystania z obiektów budowlanych. Uwzględniając powyższe rację miało SKO twierdząc, że postępowanie prowadzone przez PINB zakończone decyzją z dnia 9.01.2023r. umarzającą postępowanie w sprawie utwardzenia terenu płytami betonowymi nie tylko nie stanowiło przeszkody do prowadzenia przedmiotowego postępowania a wręcz obligowało organ urbanistyczny do jego wszczęcia i ustalenia czy doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu. Bezzasadne były więc zarzuty o dokonaniu przez organ sprzecznych ustaleń z decyzja PINB, czy brakiem współdziałania z innymi organami w tym organami ochrony środowiska czy straży pożarnej w przedmiocie ustalenia czy prowadzenie parkingu jest uciążliwe, niebezpieczne bądź szkodliwe dla otoczenia. Okoliczności te nie mogły bowiem stanowić przedmiotu niniejszego postępowania. Nie mogły również wskazywać na bezzasadność postępowania takie okoliczności jak pobieranie podatku od nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza. Celem art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Przepis ten służy egzekwowaniu przestrzegania ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, egzekwowaniu obowiązku występowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i jej przestrzegania W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że na terenie spornych działek skarżący dokonał utwardzenia terenu przez ułożenie częściowo płyt betonowych i wykorzystuje ten teren jako parking dla samochodów ciężarowych. Potwierdził to sam skarżący w toku postępowania administracyjnego, uczestnicy i dokumenty, w tym pozyskane zdjęcia i protokoły z oględzin dokonanych przez PINB, pracowników UM [...] i wizją w terenie urbanisty. Stan ten trwa dłużej niż rok i ma charakter trwały. Prawidłowo również organy ustaliły, że teren działek nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a skarżący nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy na zmianę zagospodarowania terenu przez przeznaczenia go na parking. Skarżący prowadzi działalność transportową, parkujące na jego działkach pojazdy służą do prowadzenia tej działalności. W zawartym w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji podawał, że wykonanie decyzji przez usunięcie płyt betonowych i zaprzestanie prowadzenia parkingu dla pojazdów dostawczych uniemożliwi a co najmniej znacząco utrudni prowadzenie mu działalności gospodarczej, co dodatkowo potwierdzało prawidłowość ustaleń faktycznych. Organy na podstawie zdjęć lotniczych i oświadczenia skarżącego złożonego w trakcie kontroli PINB 16.03.2022r. prawidłowo ustaliły, że do utwardzenia terenu doszło w 2015r. Z wycofanego wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 26.08.2002r. wynika, że na ul. [...] był dom mieszkalny o powierzchni 81m2, garaż i budynek mieszkalny. (k. 86 akt adm.). Nie wskazywano w nim na istnienie utwardzonego miejsca na parking. Nie ustalono istnienia decyzji o warunkach zabudowy na sporne działki. Z akt archiwalnych wynikało, że teren pełnił funkcję mieszkaniową (od 1957r.). Utwardzenie terenu i przeznaczenie go na parking samochodów ciężarowych uznać więc należało za zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Zawarte w skardze twierdzenia, że parkowane są tam pojazdy do 3,5 tony (choć nie potwierdzają tego znajdujące się w aktach zdjęcia) nie zmienia ustalenia, że doszło do zmiany przeznaczenia terenu. Bezsporne było, że skarżący nie występował o warunki zabudowy dla zmiany sposobu zagospodarowania działki na parking dla pojazdów służących do prowadzenia działalności gospodarczej. Sentencja decyzji organu I instancji w odniesieniu do obowiązku usunięcia płyt betonowych stanowiących utwardzenie terenu działki nie jest wystarczająco precyzyjna. Nie wskazuje bowiem powierzchni płyt, które mają być usunięte i może utrudniać organom administracji publicznej mającej prowadzić postępowanie egzekucyjne skuteczne jej prowadzenia w sytuacji kwestionowania, czy wszystkie płyty na działce stanowią utwardzenie pod prowadzony parking. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy nie rozważyły możliwości zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. i wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wydając decyzję na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania oparły swoje ustalenia na przeprowadzonej analizie funkcji, czyli dokumencie, który stanowi dowód w sprawie o warunki zabudowy. Wskazywały bowiem, że z analizy wynika, że działki skarżącego znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej a parking dla samochodów ciężarowych nie stanowi tzw. funkcji uzupełniającej – pomocniczej dla funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie podały (SKO), że analiza nie ma znaczenia dla meritum sprawy. Takie postępowanie stanowiło naruszenie w/w przepisu. Organ bowiem uznając, że potrzebne jest przeprowadzenie dowodu charakterystycznego dla postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, postępowanie to w istocie przeprowadził, uniemożliwiając skarżącemu odnoszenie się do ustaleń analizy uznając, że nie ma ona wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ winien w pierwszej kolejności rozważyć wydanie decyzji w trybie art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. umożliwiając skarżącemu złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wstrzymanie użytkowania terenu uwzględni interesy uczestników a umożliwiając skarżącemu złożenie wniosku o warunki zabudowy pozwoli mu na skorzystanie z możliwości złożenia takiego wniosku w wyznaczonym przez organ terminie. Należy pamiętać, że celem decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 1, jest spowodowanie uzyskania przez inwestora warunków zabudowy, co ma umożliwić z jednej strony kontrolę organu nad sposobem zmiany zagospodarowania terenu, z drugiej zaś, jeżeli zamierzenie inwestycyjne będzie zgodne z przepisami, umożliwić inwestorowi dalsze użytkowanie terenu stosownie do realizowanego zamierzenia. W decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania organ jednocześnie wyznacza termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Brak ustawowego określenia tego terminu oznacza, że kwestia ta pozostaje w gestii organu, co umożliwia uwzględnienie przy określaniu terminu okoliczności konkretnej sprawy. Jeżeli inwestor w wyznaczonym terminie nie wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wówczas wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2. I choć w przepisie art. 59 ust. 3 użyto słowa "albo" Sąd nie ma wątpliwości, że organ ma obowiązek w pierwszej kolejności wydać decyzję o wstrzymaniu użytkowania terenu i wyznaczyć termin, w którym skarżący winien wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest dopuszczalne, jak to uczyniono w niniejszej sprawie dokonywanie analizy funkcji i wykluczanie możliwości zmiany zagospodarowania terenu bez prawa do podnoszenia zarzutów i składania dowodów jakie skarżącemu by przysługiwały gdyby było prowadzone postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Z tych względów obie decyzje podlegały uchyleniu. Niniejsza sprawa wymaga bowiem wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania terenu i wyznaczenia terminu na wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały skierowane do osoby zmarłej. SKO decyzją z dnia 15.12.2023r. uchyliło decyzję z 15.05.2023r. skierowaną również wobec nieżyjącego F. M.. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały jedynie wobec skarżącego. Jak wykazały organy F. M. i jego spadkobiercy: żona i trzech synów zmarło przed wszczęciem postępowania. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć, ani też prowadzić postępowania; nie można też skierować decyzji do osoby zmarłej (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r., I OSK 1603/10). Zarówno w księdze wieczystej jak i ewidencji gruntów nadal wpisany jest nieżyjący F. M.. Skarżący podał, że nie ma wiedzy kto jest obecnie współwłaścicielem nieruchomości. (K. 176 akt adm.) Dołączył kilka stron aktu notarialnego z 10 marca 2020r. z zamazanymi adresami w której stroną postępowania był skarżący jako kupujący jak i B. M. reprezentowany przez G. M.. Zamazane adresy i brak przedmiotu umowy nie pozwala uznać, czy skarżący nie stał się właścicielem całej nieruchomości. Organ nie miał możliwości ustalenia czy skarżący jest jedynym właścicielem czy tez i kto jest współwłaścicielem działek [...] Z uwagi na uchylenie obu decyzji zasadnym jest zobowiązanie skarżącego do złożenia odpisu aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości celem ustalenia w/w okoliczności oraz faktu czy skarżący dopełnił obowiązek ujawnienia aktualnych danych w księgach wieczystych i ewidencji. Odnosząc się do zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że w sytuacji takiej jak przedmiotowa pominięcie mniejszościowych współwłaścicieli, którzy nie sprawują żadnego zarządu nieruchomością ani nie realizują praw właścicielskich i nie oni doprowadzili do zmiany zagospodarowania terenu, wydanie decyzji na skarżącego jest zasadne. Prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 k.p.a., mogłoby być kwestionowanie w trybie wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEiS 1998/1/s.9), które może być wszczęte na wniosek pominiętej strony. Odrębną kwestią są ewentualne roszczenia pominiętych współwłaścicieli wobec skarżącego. Zaznaczyć należy, że obowiązuje przepis, który zwalnia organy od obowiązku samodzielnego ustalania adresów stron, ograniczając jego działania do okoliczności znanych organowi z urzędu lub wskazanych przez stronę. (art. 53 ust. 1b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). W związku z tym, że sprawa została wszczęta 2 lutego 2023 r. (k. 40 akt adm) - a więc przed wejściem w życie ustawy 7 lipca 2023 r. - zatem stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy, nie miał zastosowania art. 53 ust. 1c w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym lub nieuzyskania danych pozwalających na ustalenie adresu właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w sposób określony w ust. 1b, zawiadomienia dokonuje się w sposób, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zasadnicza część zarzutów okazała się bezzasadna. Decyzje podlegały uchyleniu z uwagi na naruszenie prawa materialnego, wskazanego wyżej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2026.118), na które składają się: uiszczony wpis sądowy (500 zł), opłata za czynności radcy prawnego (480 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł). Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.