II SA/Po 783/22

Dnia 25 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie w części w jakiej uznano za niedopuszczalne odwołanie A. C. (nr [...]), II. w pozostałym zakresie skargę odrzuca, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "SKO") postanowieniem z 29 sierpnia 2022 r., nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], po rozpoznaniu odwołań, w tym odwołania złożonego przez A. C. (dalej: "skarżący"), od decyzji Burmistrza [...] z 27 lipca 2022 r., nr [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, uznało odwołania za niedopuszczalne. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Burmistrz [...] decyzją z 27 lipca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Gminę [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ul. [...] w G. na terenie działki nr [...], arkusz mapy, obręb G., gmina J. , ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odwołanie od powyższej decyzji, zbiorczo ujęte w piśmie z 12 sierpnia 2022 r., złożyło sześć osób fizycznych, w tym m.in. A. C. wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie o istocie sprawy, a ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że wyznaczono w sposób niewłaściwy strony postępowania. Odwołując się do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wskazano, że stronami postępowania powinny być osoby mające prawa do działek sąsiadujących z inwestycją. Kolegium, uznając niedopuszczalność odwołań, odniosło się do zarzutów, w tym podało, że w postępowaniu administracyjnym o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego stronami postępowania są co do zasady wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, a także jeśli występuje oddziaływanie na działki sąsiednie właściciele lub użytkownicy wieczyści tych działek. W sprawie oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki objętej wnioskiem i nie pociąga za sobą zagrożeń dla środowiska. Stąd nie zostały wyznaczone inne strony postępowania. Przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy drogi gminnej stanowiącej dojazd do pól o kategorii ruchu KR2 i prędkości projektowej 30 km/h oraz szerokości 5 m. Biorąc pod uwagę podstawowe parametry techniczne na drodze zostanie ograniczony ruch pojazdów ciężarowych z wyłączeniem dojazdu do mieszkańców ulicy [...] oraz dojazdu do pól zlokalizowanych przy tej drodze, co zostanie prawnie unormowane przez wprowadzenie – po realizacji zadania – nowej stałej organizacji ruchu. Odnosząc się do podanego w odwołaniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że tyczy się on wyznaczania obszaru analizy na potrzeby postępowań o warunkach zabudowy i nie stanowi o kręgu stron postępowania. SKO uznało, że w sytuacji stwierdzenia, że osobie wnoszącej odwołanie nie przysługuje przymiot strony konieczne jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. W skierowanej do tut. Sądu skardze A. C. działając w imieniu własnym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozstrzygniecie co do istoty sprawy, a ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że przedmiotowa inwestycja służy zaspokojeniu prywatnego interesu Burmistrza, który jest właścicielem przyległych działek, co powoduje, że każdy właściciel działek jest stroną postępowania administracyjnego i nie można wyłączyć jego udziału w sprawie, bowiem nie jest to inwestycja celu publicznego. Okoliczni mieszkańcy sprzeciwiają się tej inwestycji, nie będzie ona wykorzystywana na potrzeby lokalnej społeczności. Burmistrz nie miał przy tym prawa wydać decyzji, bowiem jest stroną postępowania. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, między innymi jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Jako że skarżący przedmiotem skargi uczynił postanowienie o niedopuszczalności odwołania, a więc postanowienie o charakterze ostatecznym, które kończy postępowanie przed organem II instancji (art. 134 K.p.a.), zaistniały podstawy do zastosowania przywołanej regulacji. Jak stanowi przy tym art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Jest to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw wyrażonej w art. 10 P.p.s.a. Przed przystąpieniem do uwag o charakterze merytorycznym zauważyć trzeba, że w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 sierpnia 2022 r., nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], uznano za niedopuszczalne odwołania złożone przez 6 osób fizycznych. Choć odwołania te ujęte zostały w jednym piśmie z procesowego punktu widzenia – skoro pochodzą od różnych osób, a interes prawny każdej z nich powinien być rozpatrywany indywidualnie – należy je traktować jako 6 odwołań, a co za tym idzie Kolegium zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność każdego z nich. O tym ostatnim świadczą numery zakończonych zaskarżonym postanowieniem spraw przed Kolegium. W skardze do tut. Sądu skarżący A. C. zaskarżył powyższe postanowienie Kolegium w całości, co mając na względzie dotychczasowe uwagi rozumieć trzeba jako sprzeciwienie się przez skarżącego stwierdzeniu w nim niedopuszczalności każdego ze złożonych odwołań, w tym odwołania złożonego przez skarżącego. Skarga ta w zakresie, w którym dotyczy rzeczonego postanowienia w części w jakiej uznano w nim za niedopuszczalne odwołania osób innych niż skarżący – z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, do kwestionowania tej części postanowienia Kolegium – musi być jednak uznana za niedopuszczalną i jako taka podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Inaczej rzecz ujmując jako dopuszczalną, a co za tym idzie podlegającą w dalszej kolejności merytorycznemu badaniu, uznać trzeba skargę jedynie w tym zakresie, w którym dotyczyła ona postanowienia Kolegium w części w jakiej uznano za niedopuszczalne odwołanie samego skarżącego (nr [...]). Wobec braku złożenia skargi przez pozostałych odwołujących w pozostałej części zaskarżone postanowienie stało się prawomocne. Przechodząc w tym miejscu do istoty sprawy stwierdzić trzeba, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 sierpnia 2022 r. w części w jakiej uznano za niedopuszczalne odwołanie skarżącego (nr [...]) wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. We wskazanej części Kolegium dopuściło się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, jak również art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium przede wszystkim nie wykazało w dostateczny sposób dlaczego skarżącemu A. C. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie spornej drogi gminnej ul. [...] w G.. W tej kwestii Kolegium zupełnie arbitralnie stwierdziło, że oddziaływanie rzeczonej inwestycji zamyka się w granicach działki objętej wnioskiem (działka ewid. nr [...]) ani nie wskazując, dlaczego oddziaływanie to nie obejmuje chociażby nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, ani nie ustalając nawet jakie uprawnienia przysługują w tym względzie skarżącemu, to jest jaki tytuł prawny i do jakiej działki skarżący posiada. Kolegium stwierdziło, ustosunkowując się do treści odwołania, że kręgu stron nie można wyznaczać w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p., jednak nie zwalnia to organu z obowiązku wezwania skarżącego do wykazania skąd wywodzi on własny interes prawny do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a następnie dokonania oceny, czy skarżącemu powinien być przyznany status strony. Jak stwierdza się w orzecznictwie sądów administracyjnych w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją drogową wskazuje na ograniczenia w swobodzie korzystania z prawa własności, to nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności (zob. wyroki NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2763/12, z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2600/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, w orzecznictwie tym przyjmuje się także, że w przypadku inwestycji liniowych, w tym drogowym, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe, wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 863/22, CBOSA). Choć orzecznictwo to wydane zostało na gruncie spraw prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.), przywołane tezy uznać trzeba za aktualne także w kontrolowanej sprawie, w której zastosowano przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza jeżeli zauważy się, że także w tej sprawie dla wyznaczenia kręgu stron konieczne pozostaje sięgnięcie do art. 28 K.p.a. Ten ostatni przepis przewiduje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem okoliczności prowadzące do wskazania na ile sporna inwestycja drogowa oddziałuje na prawa rzeczowe skarżącego, nie były w ogóle przedmiotem rozważań Kolegium. Organ II instancji całkowicie zignorował przy tym chociażby to, że w wydanej w I instancji decyzji Burmistrza [...] zawarto m.in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 2.4 rozstrzygnięcia). Nie sposób zatem twierdzić, że decyzja ta nie kształtuje sytuacji prawnej innych osób, poza występująca z wnioskiem Gminą [...]. Uznanie zaś, że oddziaływanie spornej inwestycji zamyka się w granicach działki objętej wnioskiem jawi się już nie tylko jako całkowicie arbitralne, lecz wprost sprzeczne z treścią zaskarżonej do Kolegium decyzji organu I instancji. Kolegium powinno w sposób jednoznaczny, spełniający wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. wyjaśnić, czy do tych innych osób, na których interes prawny oddziałuje decyzja organu I instancji, należy skarżący, co w sprawie nie miało miejsca. W powyższych okolicznościach Kolegium co najmniej przedwcześnie w oparciu o art. 134 K.p.a. uznało odwołanie skarżącego za niedopuszczalne. Na marginesie już tylko zauważyć warto, że Kolegium przyjmując brak interesu prawnego skarżącego jednocześnie – w sposób niekonsekwentny – większą cześć uzasadnienia poświęciło merytorycznemu odniesieniu się do zawartych w odwołaniu zarzutów. Kolegium powinno w sposób jednoznaczny rozstrzygnąć, czy odwołanie skarżącego jest niedopuszczalne, co zamyka możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy na etapie II instancji, czy jednak jest dopuszczalne i zachodzi konieczność zajęcia się sprawą przez Kolegium in meriti. Ponownie rozpoznając sprawę z odwołania skarżącego Kolegium uwzględni poglądy prawne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania. W pierwszym rzędzie Kolegium winno ustalić jaki tytuł prawny i do jakich nieruchomości posiada skarżący, a następnie zweryfikować czy zaskarżona decyzja organu I instancji dotyczy interesu prawnego skarżącego determinowanego przez przysługujące mu uprawnienia do konkretnie wskazanych nieruchomości. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. W pkt II. sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O kosztach sądowych obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., postanowiono w pkt III. sentencji wyroku.