II SA/Po 771/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. D. C. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] o podanie ilości korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy wysłał w styczniu 2017 r. w imieniu osadzonych osób oraz ilości korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy w tym samym okresie wysłał we własnych sprawach. Ponadto, skarżący zwrócił się o udzielnie informacji, w jaki sposób zostały ustalone informacje, o które wnioskowano. W dniu [...] marca 2019 r. referent w Areszcie Śledczym sporządził notatkę służbową, w której wskazał, że sekretariat jednostki nie posiada gotowego zbioru danych żądanych przez D. C.. W notatce zaznaczono, że aby wytworzyć taką informację niezbędne byłoby przeanalizowanie każdej zapisanej w określonym okresie czasu w dzienniku korespondencji pozycji i odpowiednie jej zakwalifikowanie, a więc wytworzenie nowych zestawień i dokonanie obliczeń. Pismem z [...] kwietna 2019 r. Dyrektor Aresztu Śledczego, wezwał D. C. do wykazania, że uzyskanie informacji, o którą wnioskuje, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wyjaśnił zarazem, że jest to informacja publiczna przetworzona, a warunkiem udostępnienia takiej jest właśnie wykazanie istotności udostępnienia dla interesu publicznego. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Dyrektor Aresztu Śledczego, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 – dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a."), odmówił D. C. udostępnienia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż żądanie wnioskodawcy dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, albowiem spośród ogółu korespondencji odnotowywanej w dziennikach korespondencji należałoby wybrać wyłącznie korespondencję urzędową wychodzącą w imieniu osadzonych oraz wysyłaną w sprawach przedmiotowej jednostki penitencjarnej. Wymaga to przeanalizowania każdej zapisanej we wnioskowanym okresie w dziennikach korespondencji pozycji i odpowiedniego jej zakwalifikowania, wytworzenia nowych zestawień i dokonania obliczeń. Przygotowanie tak obszernej informacji wymagałoby od pracowników organu znacznego nakładu pracy oraz podjęcia dodatkowego działania intelektualnego. Skoro więc pomimo wezwania z dnia [...] kwietnia 2019 r. wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji, zasadnym było odmówienie udostępnienia żądanych informacji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. C., podnosząc jej niezgodność z prawem. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Zauważono, iż w chwili złożenia wniosku żądana informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała, a warunkiem jej wytworzenia byłoby przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego, odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. W celu udzielenia żądnej informacji konieczne byłoby przeanalizowanie posiadanej dokumentacji (dziennika korespondencji), wytworzenie nowych zestawień i dokonanie stosownych obliczeń. Zdaniem Dyrektora Okręgowego SW w [...] organ I instancji zasadnie, w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Słusznie również organ I instancji ocenił, że wnioskodawca nie wykazał, że mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji nie zidentyfikował również organ odwoławczy w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym. D. C. w dniu [...] sierpnia 2019 r. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Dalej wskazać trzeba, iż stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – w dalszej zwana w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy skarżącemu dostępu do informacji publicznej w zakresie: wskazania ilości sztuk korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy w [...] wysłał w styczniu 2017 r. w imieniu osadzonych oraz ilości sztuk korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy wysłał we własnych sprawach w tym samym okresie, a ponadto podania podstawy, na jakiej zostały ustalone te informacje. D. C. żądanej informacji nie udzielono, gdyż uznano, że stanowi ona informacje przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zauważyć trzeba, iż poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor Aresztu Śledczego w [...], jako organ Służby Więziennej na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1427 ze zm.), w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje również, że informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznych. Prawo do informacji publicznej obejmuje bowiem uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a więc również informacja o funkcjonowaniu aresztu śledczego, w tym o ilości korespondencji wychodzącej z tej jednostki. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja niejako stworzona z już istniejących. Powstaje bowiem zupełnie nowa jakość, co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., I OSK 1920/18 – dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zbiór ten jest przygotowywany specjalnie dla wnioskodawcy, w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Stąd też wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie jego indywidualnym interesom, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1261/15 – dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl ). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, iż wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15, z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11 dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12- dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy uznały, że żądana przez D. C. informacja ma charakter informacji przetworzonej. Są to bowiem informacje publiczne opracowane przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, a więc jest to informacja, która musiałaby zostać przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z [...] marca 2019r., przygotowanej przez referenda Aresztu Śledczego wynika, że sekretariat jednostki, jaką jest Areszt Śledczy, nie posiada gotowego zbioru danych, który pozwala wyodrębnić dane, o których udostępnienie ubiega się D. C.. Referent jednoznacznie podkreślił, że do tego niezbędne byłoby przeanalizowanie każdej pozycji zapisanej w określonym okresie czasu w dzienniku korespondencji, odpowiednie jej zakwalifikowanie (do korespondencji osadzonych lub korespondencji własnej Aresztu Śledczego – uw. Sądu), wytworzenie nowych zestawień i wreszcie dokonanie obliczeń. Czynności te pokrótce opisał w swej decyzji Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] (zob. k. 9 akt administracyjnych), jak też zostały one zrelacjonowane w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], przekazującym odwołanie. W tym miejscu Sąd nadmienia na marginesie – co jest mu wiadomym z urzędu – że D. C. nie wystąpił o udostępnienie danych o korespondencji Aresztu Śledczego w [...] tyko za styczeń 2017 r. (czego dotyczy niniejsza sprawa), ale analogicznych danych żądał w kolejnych wnioskach za inne miesiące (por. sprawy II SA/Po 636/19, II SA/Po 637, II SA/Po 639/19, czy II SA/Po 640/19). W konsekwencji, organ I instancji zasadnie, na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku z dnia [...] lutego 2019 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zasadniczo bowiem prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt: I OSK 658/16). Jednocześnie Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] w sposób prawidłowy pouczył skarżącego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. (doręczonym w dniu [...] kwietnia 2019 r.), że dla udostępnienia informacji przetworzonej wymagane jest, aby było to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący, pomimo pouczenia, nie podjął się jednak wyjaśnienia podstaw swojego wniosku. Organ natomiast, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia. Również, zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, nie ma podstaw aby przyjąć, że żądana informacja mogła wypełniać przesłanki jej udostępnienia z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Reasumując, skoro Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] prawidłowo uznał, że objęte wnioskiem informacje stanowią informacje przetworzone, to zasadnie odmówił ich udzielenia z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę – po uprzednim wezwaniu – że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Rozstrzygnięcie to prawidłowo Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.