II SA/Po 763/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. K. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpoznaniu odwołania Spółki z o.o. od decyzji Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...], [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółki z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Spółki. z o.o., [...] w miejscowości B. w gminie T., na działce [...] Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Spółka. z o.o. wystąpiła o udzielenie jej pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji. Poza wymaganą dokumentacją, w tym niezbędną w procesie inwestycyjno-budowlanym (m.in. decyzją o lokalizacji celu publicznego, 4 egzemplarzami projektu budowlanego) inwestor przedłożył także opracowanie pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia wykonana zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" (zob. grupę kart akt administracyjnych organu pierwszej instancji oznaczoną jako "1"). Następnie Starosta – ustaliwszy dane osób będących właścicielami nieruchomości otaczających inwestycję (grupa kart akt administracyjnych organu pierwszej instancji oznaczona jako "2") – zawiadomił zainteresowanych o wszczęciu postępowania (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na wieść o wszczęciu postępowania liczni okoliczni mieszkańcy B. wyrazili zastrzeżenia i sprzeciw wobec inwestycji (k. 8-10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Starosta wezwał inwestora do zajęcia stanowiska w odniesieniu do zarzutów okolicznych mieszkańców (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W wyjaśnieniach z dnia [...] września 2018 r., przedłożonych w reakcji na wezwanie, pełnomocnik Spółki. z o.o. zawarł argumenty na poparcie tezy, że projektowane zamierzenie budowlane nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz wskazał, iż nie istnieją żadne naukowe opracowania potwierdzające szkodliwy wpływ pól elektromagnetycznych emitowanych przez stacje bazowe telefonii komórkowej na stymulatory serca (zob. grupę kart akt administracyjnych organu pierwszej instancji oznaczona jako "12"). Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej "P.b."), nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W reakcji na postanowienie Spółka. z o.o. wyjaśniła, że w jej ocenie żądanie przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest bezzasadne (grupa kart akt administracyjnych organu pierwszej instancji oznaczona jako "17"). Następnie Starosta poinformował Spółkę. z o.o., iż zapoznał się z jego argumentami, jednakże mimo to oczekuje na wykonanie postanowienia z dnia [...] września 2018 r. Termin do wykonania tego postanowienia kilkukrotnie przedłużano (k. 18-22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. inwestor przedłożył do akt ostateczną decyzję Burmistrza T. z dnia [...] marca 2019 r., [...], którą umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce [...] w B. (k. 23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. , [...], [...] Starosta, powołując się na art. 35 ust. 1 P.b., odmówił Spółce z o.o. zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że w jego ocenie przedsięwzięcie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której inwestor nie przedłożył. Odwołanie od decyzji złożyła Spółka. z o.o. akcentując i obszernie wyjaśniając, że projektowana instalacja nie zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odwołująca się zaznaczyła też, że do projektu dołączyła sporządzoną przez osobę wykwalifikowaną tzw. "Kwalifikację przedsięwzięcia", w której w sposób kompletny i zgodny z przepisami prawa przeanalizowano inwestycję. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., [...] Wojewoda, na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., nałożył na Spółkę. z o.o. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie poprzez przedstawienie analizy graficznej rozkładu pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 w widoku pionowym zgodnie wytycznymi dotyczącymi ustalania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, a także przedstawienie analizy graficznej rozkładu głównych wiązek promieniowania anten rozsiewczych. Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. Spółka. z o.o. przedłożyła żądane analizy, zwłaszcza analizy graficzne rozkładu pól elektromagnetycznych o gęstości mocy 0,1 W/m2. Stosowne rysunki stanowiły część wcześniejszego opracowania – karty informacyjnej przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 265 ze zm., dalej "K.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółce. z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Spółka z o.o., [...] w miejscowości B. w gminie T., na działce [...] W obszernych motywach decyzji organ odwoławczy uwypuklił, że skoro inwestor przedłożył na wezwanie organu ostateczną decyzję umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia dla inwestycji środowiskowych uwarunkowań, to zważając na wiążący charakter tego rodzaju decyzji (zob. art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 283, dalej "u.u.i.ś.") do obowiązku organu architektoniczno-budowlanego należy zweryfikowanie rozstrzygnięcie w kontekście takiej właśnie decyzji (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.). Pomimo powyższego dalej Wojewoda dodatkowo samodzielnie zweryfikował zamierzenie pod kątem spełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej "r.ws.p.2010"), to jest w kontekście ewentualnej kwalifikacji inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko oraz pod kątem emisji pól elektromagnetycznych w środowisku, to jest w kontekście spełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Wojewoda doszedł do przekonania, że wszystkie osie główne wiązek promieniowania anten znajdą się na wysokościach wykluczających osiągnięcie przez nie miejsc dostępnych dla ludności. Podobnie ocenił zasięg zakładanego rzeczywistego promieniowania elektromagnetycznego. Skargę na decyzję Wojewody złożyła J. K. – właścicielka działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji (zob. informacja z rejestru gruntów – w akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W jej ocenie organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż nie uwzględnił w sprawie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. J. K. szeroko wyjaśniła w motywach skargi, że w jej ocenie inwestycja zakłóci ład przestrzenny B., a także w konsekwencji doprowadzi do zmniejszenia wartości okolicznych nieruchomości. Podkreśliła, że inwestycja pozbawia ją praw do "miru domowego", traci ona poczucie bezpieczeństwa. Dodała, że w przeciwieństwie do inwestora, ona nie może zmienić lokalizacji swojej nieruchomości. Końcowo skarżąca dodała, że inwestycja może kolidować z niedaleką farmą wiatrową składającą się z trzech turbin. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej przedstawionych. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc się do zarzutów wprost przedstawionych w skardze wskazać należy, że nie można się zgodzić, iż same walory przestrzenne, ukształtowanie terenu, chociażby znajdowały one poparcie w projektach dokumentów planistycznych, mogą stanowić wystarczającą podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Przede wszystkim podkreślić należy, że o zagadnieniach przestrzennych rozstrzyga decyzja o lokalizacji celu publicznego, a taką Spółka z o.o. dla inwestycji przedłożyła przy projekcie budowlanym dla projektowanego zamierzenia (ostateczna decyzja Burmistrza T. z dnia [...] maja 2018 r., [...]). Wreszcie dodać trzeba, że zagadnienia, które są przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pozostają określone stosunkowo precyzyjnie przez przepisy prawa budowlanego, zwłaszcza art. 35 ust. 1 P.b. i w ich kontekście tych przepisów wniosek inwestora podlega badaniu. Akcentuje to ustawodawca w art. 35 ust. 4 P.b., gdzie stanowi, że "w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Z powyższych względów także ogólne klauzule zawarte w K.p.a. odnoszące się do interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie mogą być samodzielną podstawą odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Sąd w tym miejscu zaznacza, że oczywiście nie bagatelizuje znaczenia interesu społecznego i interesu obywateli, niemniej pragnie zwrócić uwagę, że interesów tych, w ogólności i bez wyraźnego umocowania ustawowego, nie można skutecznie przeciwstawić prawom przyznanym przepisami szczególnymi, na przykład opartemu o ustawę prawu zabudowy. Sąd – w aspekcie pozaprawnym – ze zrozumieniem przyjmuje argumenty J. K., gdyż zdaje sobie sprawę, że naturalnym dążeniem właściciela nieruchomości jest zabezpieczanie przedmiotu własności przed działalnością w najbliższym otoczeniu, która może przyczynić się do pogorszenia, tak czy inaczej pojmowanych, jej walorów. Skarżąca najbardziej obawia się pogorszenia estetyki przestrzeni przez projektowaną stacje bazową telefonii komórkowej. Jak wskazano, jej obawa jest dla Sądu zrozumiała, jednak nie ma podstaw prawnych, aby tylko z takiej przyczyny ograniczyć prawo inwestora do dopuszczalnej prawem zabudowy. Warto także dodać, że o ile maszty stacji bazowych telefonii komórkowych z reguły negatywnie wpływają na estetykę terenu, to z drugiej strony nie można też zaprzeczyć tezie, iż ich umiejscawianie w otoczeniu miejsc zamieszkania ma niekiedy sens. Chodzi przecież o pokrycie skupisk ludności zasięgiem telefonii komórkowej. Innymi słowy, na problematykę miejsc budowy stacji bazowych telefonii komórkowych nie można patrzeć wyłącznie przez pryzmat estetyki terenu – a to zdaje się akcentować w swej argumentacji J. K. – ale także przez pryzmat uwarunkowań i zadań, którym komórkowa infrastruktura telekomunikacyjna służy. Jak zaznaczono na wstępie, pomimo, że argumenty skargi nie stanowiłyby wystarczającego usprawiedliwienia dla uwzględnienia skargi, to jednak Sąd zdecydował się zaskarżoną decyzję uchylić z powodów dostrzeżonych z urzędu. Wojewodzie – który w drugiej instancji administracyjnej zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce. z o.o. pozwolenia na budowę – umknęło bowiem, że pewne elementy projektu budowlanego nie odpowiadają założeniom inwestora przedstawianym w kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia w kontekście r.ws.p.2010, a sam projekt wymaga korekty. Jest oczywistym w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., że organ architektoniczno-budowlany udzielający pozwolenia na budowę bada zgodność projektu budowlanego między innymi z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w u.u.i.ś. Inny przepis – art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. - stanowi, iż pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami u.u.i.ś. Nadto zgodnie z art. 71 u.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust. 1). Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2 pkt 1 i 2). Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje między innymi przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.). W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości Wojewody, że wobec art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. rolą organu architektoniczno-budowlanego było ustalenie, czy inwestycja objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Wojewoda analizę w tym kierunku przeprowadził. Tylko tytułem przypomnienia więc zaznaczyć należy, że kwalifikacji projektowanej inwestycji dokonuje się w świetle rozporządzenia wydanego na podstawie art. 60 u.u.i.ś. W dacie orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie kategorie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określono r.ws.p.2010. Oceny przedsięwzięć w postaci budowy anten nadawczych telefonii komórkowej należało dokonać więc w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010, które określają przesłanki decydujące o ich kwalifikacji odpowiednio jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazać przy tym należy, że 11 października 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), ale zgodnie z jego § 4 do spraw wszczętych, a niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc r.ws.p.2010. Z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010 wynika, iż do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia należą: rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; moc promieniowania poszczególnych anten oraz emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny. Istotne jest także ukierunkowanie anten (osi głównej wiązki promieniowania anteny) z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności. Powyższe dane powinny wynikać z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż to zatwierdzony projekt budowlany determinuje zakres inwestycji jaka może zostać legalnie wykonana (por. art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36a art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego). Ustalenia zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, w tym określone w nim parametry techniczne planowanego obiektu są wiążące dla inwestora w toku jego realizacji jak też dla szeroko rozumianych organów budowlanych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego nie wynikają wszystkie istotne dane pozwalające jednoznacznie ustalić, czy planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z urządzeniami technicznymi oraz przyłączem elektrycznym, na działce [...] położonej w B. wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W projekcie budowlanym na k. 27 w tabeli 1 wskazano typy anten planowanych do montażu, azymuty tych anten, ich pasmo częstotliwości i moc promieniowaną izotropowo (EIRP), a także wysokość zawieszenia nad poziomem terenu (59 m). Niemniej przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie zawiera informacji kącie nachylenia anten względem powierzchni terenu, co nazywane jest w języku branżowym "tiltem". Nie określono nadto w projekcie, jak technicznie anteny będą nachylane względem powierzchni terenu. Budzi to tym większe wątpliwości, że wedle rozwiązań technicznych szczegółowo opisanych na rysunkach "Widok wieży [...], Konfiguracja terenu" o tilcie anten nie ma nawet słowa, a same anteny wyrysowano jako zamocowane pionowo i nie pochylone. Rysunki projektowe wręcz sugerują, że instalacje antenowe w ogóle nie będą nachylone. Skoro jednak inwestor twierdzi, iż ich nachylenie wystąpi, to powinien on wyjaśnić, w jaki sposób nachylenie anten chce osiągnąć. Powinien zwłaszcza wskazać, czy będzie to wynikać z ich zamocowania, względnie czy nachylenie wiązki jest cechą techniczną samych anten. Powyższe braki projektu, zwłaszcza dotyczące tego, w jaki sposób technicznie ma zostać osiągnięte pochylenie anten sektorowych, uniemożliwiają rzetelną weryfikację twierdzeń autora projektu budowlanego, że miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w wymaganych przez r.ws.p.2010 odległościach od środków elektrycznych poszczególnych anten oraz, że miejsca te będą po za obszarem ponadnormatywnych zasięgów pól elektromagnetycznych. Pełne parametry techniczne stacji bazowej zawiera przesłana przez inwestora do organu pierwszej instancji "Kwalifikacja przedsięwzięcia". Zaznaczyć jednak należy, iż o ile dokument ten może stanowić materiał dowodowy w sprawie, to jednak nie stanowi elementu projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu. Stąd też założenia techniczne przyjęte na potrzeby tego dokumentu (w tym maksymalny tilt – odchył projektowanych anten), jeśli nie zostały odzwierciedlone w przedłożonym projekcie budowlanym, nie są wystarczające do dokonania ustaleń, iż projektowane przedsięwzięcie (to jest o parametrach technicznych określonych w przedłożonym projekcie budowlanym) nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Ze względu na wątpliwości dotyczące tego czy i jak pochylenie anten zostanie osiągnięte wedle założeń konstrukcyjnych, otwarta do weryfikacji pozostaje także kwestia precyzyjnego ustalenia przebiegu granic ponad normatywnego pola elektromagnetycznego i upewnienia się, czy nie osiągnie ono miejsc dostępnych dla ludności. Z wymienionych powodów Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uznając, że uchybiono przepisom regulującym administracyjnoprawne postępowanie wyjaśniające (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda wystąpi do Spółki. z o.o. o sprecyzowanie opisu technicznego projektu oraz rysunku 01, tak aby z przyjętych rozwiązań technicznych jednoznacznie wynikało w jaki sposób i w jakim nachyleniu sztywnym bądź maksymalnym anteny sektorowe zostaną zawieszone. O kosztach postepowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu sądowego w wysokości [...] zł (k. 23 akt sądowych) uiszczonego przez J. K.. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 180 akt sądowych).