II SA/Po 742/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu zażalenia B. D., utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] maja 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. B. D., reprezentowana przez adwokata T. Ś., złożyła wniosek o uchylenie uproszczonego planu urządzenia lasu sporządzonego dla nieruchomości położonej w G. przy ul. ul. [...], oznaczonej jako działki [...] i [...] (k. 20–22 akt administracyjnych). Wniosek został złożony na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1463, dalej "u.o.l."). W uzasadnieniu wskazano, że las znajdujący się na nieruchomości będącej własnością B. D. przestał istnieć, a grunty stały się nieużytkami na skutek nawałnicy, która przeszła w dniu [...] sierpnia 2017 r. W opisanej sytuacji zaszła konieczność uchylenia uproszczonego planu urządzenia lasu, gdyż teren ten nie stanowi już lasu w rozumieniu art. 3 u.o.l. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Starosta wezwał B. D. na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie na jaką formę użytkowania miałaby zostać zmieniona wskazana we wniosku powierzchnia działki (k. 8 akt administracyjnych). Wskazał, że w związku z tym, iż nie można uchylić uproszczonego planu urządzenia lasu, a jedynie dokonać jego zmiany, należy dookreślić czy ta zmiana ma polegać na zmianie użytkowania leśnego na rolnicze czy na inną formę. Powyższe jest niezbędne do ustalenia, który organ będzie prowadził postępowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ poinformował, że obecnie nieruchomość nie stanowi nieużytku, ale las czasowo pozbawiony drzew zgodnie z art. 3 u.o.l., co potwierdzają także zapisy w ewidencji gruntów oraz uproszczony plan urządzenia lasu. Z tego względu zmiana przeznaczenia gruntu będzie wymagała przekształcenia przedmiotowych działek. Podkreślono również, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.l. właściciel lasu jest zobowiązany do trwałego utrzymywania lasu i zapewnienia ciągłości jego użytkowania, w tym ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2020 r. na powyższe pismo B. D. wskazała, że podanie jest dostatecznie sprecyzowane, nie zawiera braków formalnych i nie wymaga uzupełnienia, a wobec powyższego organ nie może pozostawić go bez rozpoznania wyłącznie dlatego, że nie zgadza się z określonym w nim żądaniem (k. 4–7 akt administracyjnych). Podniesiono, że zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. takie wezwanie można wystosować do wnoszącego podanie, jeżeli nie spełnia ono innych wymagań ustalonych w przepisach prawa. Natomiast w niniejszej sprawie nie wskazano, z jakiego przepisu wynika obowiązek złożenia oświadczenia żądanego przez organ. Jednocześnie B. D. podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość – ze względu na trwałe pozbawienie drzew – nie stanowi lasu ani w ujęciu normatywnym, ani faktycznym. Wbrew stanowisku organu należy stwierdzić, że istnieje możliwość wszczęcia postępowania o uchylenie uproszczonego planu urządzenia lasu, gdyż oczywistym jest, że każdy akt, który został uchwalony może zostać także uchylony, a odrębna podstawa prawna w tym zakresie nie jest konieczna. Jednocześnie wskazano, że uchylenie planu stanowi jego zmianę. Podkreślono również, że wniosek nie może pozostać bez rozpoznania, wobec czego wezwano organ do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., [...] Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia uproszczonego planu urządzenia lasu dla przedmiotowej nieruchomości (k. 2–3 akt administracyjnych). Organ powołując się na treść art. 61a § 1 K.p.a. wskazał, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W niniejszej sprawie nie istnieje podstawa prawna do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Powołany we wniosku art. 23 ust.1 u.o.l. nie stanowi tej podstawy, gdyż określa on jedynie, że "zmiana planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu może być dokonana aneksem, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 oraz zachowaniem przepisów art. 22". Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.l. starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. Zatwierdzenie to nie następuje jednak w drodze decyzji administracyjnej, co potwierdzono stanowiskiem orzeczniczym. Skoro zatem zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu nie następuje w formie decyzji, to w takiej formie nie następuje również jego zmiana. Wobec powyższego, nie zaistniały podstawy prawne uprawniające organ do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. Zażaleniem z dnia [...] maja 2020 r. zaskarżono w całości powyższe postanowienie oraz wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (k. 9–11 akt administracyjnych). Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 23 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 5 i art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.l. polegające na tym, że organ doszedł do błędnego przekonania, iż nie jest możliwe wszczęcie żądanego postępowania, gdy istnieją zarówno procesowe, jak i materialnoprawne podstawy jego wszczęcia. W uzasadnieniu powołano się na art. 104 § 1 K.p.a. wskazując, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Zatem nawet jeśli z innego przepisu wynika, że załatwienie sprawy następuje w innej władczej formie, to nie oznacza, że nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Interpretacja przepisów przyjęta przez Starostę pozbawia wnioskodawczynię prawa do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym, a w rezultacie także prawa do sądu. Wskazano także, że art. 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.o.l. zawiera normę kompetencyjną upoważniającą Starostę do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu. Natomiast materialnoprawną podstawę złożenia wniosku stanowi art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.l., zgodnie z którym plan urządzenia lasu lub uproszczony plan urządzenia lasu – dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych – sporządzany jest na zlecenie starosty. Podkreślono także, że bez znaczenia dla podstaw wszczęcia postępowania jest okoliczność dotycząca tego, w jakiej formie prawnej powinno nastąpić jego zakończenie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Kolegium utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy (k. 28–29 akt administracyjnych). W uzasadnieniu powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa wskazało, że poprzez "inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania określone w art. 61a § 1 K.p.a. należy rozumieć także brak możliwości załatwienia żądania w formie decyzji administracyjnej. Dotyczy to również przypadków, gdy sprawa ma charakter administracyjny, ale jest załatwiana w innej formie niż decyzja. W ocenie Kolegium błędne było stanowisko skarżącej, że postępowanie dotyczące zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacja w tym zakresie znajduje się w art. 1 pkt 1–6 K.p.a., a zastosowanie przepisów tej ustawy do postępowań załatwianych w innej formie niż wskazanej w tym przepisie wymaga odpowiedniego uregulowania w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie tryb sporządzania i zatwierdzania uproszczonego planu urządzenia lasu został uregulowany w art. 21–23 u.o.l. Przepisy te nie przewidują odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano, że zatwierdzanie uproszczonego planu urządzenia lasu należy kwalifikować zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), czyli jako inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1–3 P.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. B. D. złożyła skargę wnosząc o uchylenie powyższego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (k. 3–8 akt sądowych). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 23 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 5 i art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.l. poprzez przyjęcie błędnego przekonania, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego ze względu na brak podstaw procesowych do wydania decyzji i materialnoprawnych do wszczęcia postępowania, co pozbawia skarżącą prawa do rozstrzygnięcia sprawy i prawa do sądu; 2) art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W motywach skargi została ponowiona argumentacja znajdująca się w zażaleniu, gdyż zdaniem skarżącej Kolegium nie wyjaśniło motywów, jakimi się kierowało dokonując wykładni przepisów, tym samym polemika została przeprowadzona w odniesieniu do wcześniejszej argumentacji powołanej w postanowieniu Starosty. Dodatkowo wskazano jedynie, że aneks do uproszczonego planu urządzenia lasu jest jednostronnym aktem administracyjnym, a zatem w swoich skutkach nie różni się od decyzji administracyjnej. Nawet jeśliby przyjąć, że aneks ten jest odrębną od decyzji formą załatwienia sprawy, to i tak nosi on cechy aktu administracyjnego, a jego wydanie powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 13 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zaznaczyć, że osią sporu w niniejszej sprawie jest to czy Starosta powinien wszcząć postępowanie administracyjne zgodnie z żądaniem wyrażonym we wniosku złożonym przez B. D. dotyczącym uchylenia uproszczonego planu urządzenia lasu sporządzonego dla nieruchomości położonej w G. przy ul. ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Istotna w niniejszej sprawie jest druga z określonych w przywołanym przepisie przesłanek odmowy, a więc "inne uzasadnione przyczyny". W literaturze przedmiotu wskazano, że są to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj. (...) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (Z. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). Powyższą wykładnię wskazującą na fakt, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania są sytuacje, w których sprawa jest załatwiana w formie innej niż decyzja administracyjna, potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdzono, że "uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie zauważono, że sformułowanie zawarte w art. 61a § 1 K.p.a. "inna uzasadniona przyczyna" jako przesłanka odmowy wszczęcia postępowania nie zostało precyzyjnie zdefiniowane, niemniej – jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze – należy przez to rozumieć m.in. sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił (zob. m.in. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 oraz wyrok z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 2821/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również problematyka zatwierdzania planów urządzenia lasu była przedmiotem dogłębnej analizy przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten wyraził pogląd generalny, że ani minister właściwy do spraw środowiska, zatwierdzając plan urządzenia lasu, ani starosta, zatwierdzając uproszczony plan urządzenia lasu, nie wydają decyzji administracyjnej. Czynność zatwierdzania przez starostę zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu, dokonywana aneksem na postawie art. 23 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 u.o.l., została uznana za tzw. inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Należy w tym zakresie w pełni podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, że "zatwierdzanie uproszczonych planów dokonywane przez starostę należy kwalifikować zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., II OSK 2477/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy obu instancji słusznie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia uproszczonego planu urządzenia lasu sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z przywołanego wyżej stanowiska orzecznictwa i doktryny, brak możliwości rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w drodze decyzji administracyjnej stanowi przesłankę wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd akcentuje przy tym, że jak wynika z pisma pełnomocnika B. D. z dnia [...] marca 2020 r. inicjującego postępowanie, żądała ona konkretnie wszczęcia postępowania w trybie określonym Kodeksem postępowania administracyjnego. Tymczasem w tym trybie jurysdykcyjnym nie można było wszcząć postępowania mającego za przedmiot uchylenie uproszczonego planu urządzenia lasu Z wymienionych powodów Sąd – działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a., po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu w drodze zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 12 lutego 2021 r. (k. 29 akt sądowych).