II SA/Po 661/23

Dnia 7 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2024 roku sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga E. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej "inwestorem", "Spółką" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 22 czerwca 2023 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 30 listopada 2022 r., nr [...] i odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy 8 MW na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie G., gm. S.. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Dnia 3 października 2022 r. do Urzędu Miasta i Gminy S. wpłynął wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Zgodnie z treścią wniosku, inwestycja ma zostać ulokowana na działkach o powierzchni 32.800 m2. Dla planowanej inwestycji uzyskano uprzednio decyzję środowiskową. Teren posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a jedynym wymaganym spośród mediów jest energia elektryczna. Zabudowa docelowo ma wynosić 6 m. Łącznie ma zostać posadowionych 16.000 sztuk paneli fotowoltaicznych, które mają zajmować powierzchnię 24.000 m2. Oprócz paneli mają zostać jeszcze posadowione kontenery stacji transformatorowej, stacja [...] oraz kontener techniczny. Inwestor przedstawił zapewnienie dostaw energii elektrycznej. Pismem z dnia 31 października 2022 r. Burmistrza zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Wśród zawiadomionych byli także J. i H. małż. K. . Sporządzony przez urbanistę projekt decyzji administracyjnej została uzgodniony ze Starostą S.. Decyzją z dnia 30 listopada 2022 r., nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla zaplanowanej przez Spółkę inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podniósł, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, zwanej dalej "u.p.z.p."), nie jest wymagane przeprowadzanie analizy pod kątem spełnienia przez planowaną inwestycję wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Nie analizowano zatem istnienia dobrego sąsiedztwa oraz kwestii dostępu do drogi publicznej. Przedstawiona przez urbanistę analiza cech i funkcji zagospodarowania terenu potwierdziła spełnienie przez planowaną inwestycję wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli J. i H. małż. K. . Strony podniosły, że są bliskimi sąsiadami terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Będzie to stanowiło zagrożenie dla okolicznych mieszkańców, których zresztą w niedługim czasie przybędzie, gdyż wielu właścicieli uzyskało warunki zabudowy dla domów jednorodzinnych. Strony podniosły, że w okolicy zabudowy domami jednorodzinnymi posadowienie farmy fotowoltaicznej będzie stanowiło naruszenie ładu przestrzennego. W toku administracyjnego postępowania odwoławczego SKO zwróciło się do Spółki z zapytaniem, czy planowane obiekty będą podłączone do sieci energetycznej w celu odprowadzania do niej energii elektrycznej, która będzie produkowana, czy istnieje albo będzie wykonane przyłącze do przesyłu energii. Inwestor odniósł się do tego wezwania i stwierdził, że dostawca energii zapewnił możliwość obsługi planowanej inwestycji. SKO wezwało także J. i H. małż. K. do wykazania interesu prawnego. Strony podały, że są sąsiadami działki, na której ma stanąć elektrownia. Decyzją z dnia 22 czerwca 2023 r., nr [...] Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez Spółkę inwestycji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że istotnie w sprawie znalazł zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który zwalania organ z obowiązku badania dobrego sąsiedztwa oraz kwestii dostępu do drogi publicznej inwestycji odnawialnych źródeł energii. SKO odniosło się do kwestii zapewnienia dostawy energii elektrycznej. O ile nie budzi to większych wątpliwości, to zdaniem SKO, z pisma dostawcy nie wynika możliwość przyłączenia do sieci elektrowni słonecznej. Skoro inwestor zamierza komercyjnie produkować prąd i go sprzedawać, logicznym jest, że wymaga się podłączenia elektrowni do sieci. Elektrownia nie będzie zużywać energii dla siebie. Spółka nie przedstawiła jednak żadnego pisma, które wskazywałoby na możliwość podłączenia elektrowni do sieci. Dla spełnienia wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., Spółka powinna przedstawić dokument, z którego wynika możliwość przyłączenia instalacji do sieci elektroenergetycznej w celu odprowadzania wytwarzanej energii. Wobec niespełnienia tego warunku, należało zdaniem Kolegium odmówić ustalenia warunków zabudowy, a przedtem uchylić decyzję Burmistrza. Skarżąca, działając samodzielnie, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i odmówienie wydania warunków zabudowy w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał podtrzymanie zaskarżonej decyzji; 2) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy skarżąca przedłożyła wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy niezbędne zapewnienie dostaw energii elektrycznej. W oparciu o ww. zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie było podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza. Skarżąca podniosła, że na gruncie prawnomaterialnym, oczekiwanie SKO do przedłożenia dokumentu o zapewnieniu wykonania przyłączenia do elektrowni do sieci jest kolejnym etapem procesu inwestycyjno-budowlanego. SKO nie powinno badać tego na tym etapie postępowania. Skarżąca powołała, na poparcie swojej tezy o braku podstaw do badania tego zagadnienia, orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek strony lub uczestnika postępowania wiąże sąd". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 7 lutego 2024 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2024 r. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem trafny okazał się zgłoszony w niej zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 428 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W sprawie poddanej kontroli tut. Sądu wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy 8 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Nie budzi wątpliwości Sądu, że inwestycja ta stanowić ma instalację odnawialnego źródła energii. Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.) określenie "instalacja odnawialnego źródła energii" oznacza - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Jak przewidziano zaś w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ostatnio przywołanej definicji. Powyższe oznacza, że trafne było stanowisko organów, iż pozytywne rozpoznanie wniosku złożonego przez inwestora nie wymagało spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a więc warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" i dostępu terenu do drogi publicznej, w konsekwencji czego warunki te nie powinny stanowić oceny organu rozstrzygającego tę sprawę. Rozpoznanie złożonego wniosku nadal wymagało jednak przeprowadzenia oceny spełnienia pozostałych warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Dokonując tej oceny Kolegium przyjęło, iż dla spełnienia wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., Spółka powinna przedstawić dokument, z którego wynika możliwość przyłączenia instalacji do sieci elektroenergetycznej w celu odprowadzania wytwarzanej energii, a brak takiego dokumentu przesądza o niespełnienieniu tego warunku i skutkuje konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Wbrew stanowisku organu II instancji na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji inwestycji w postaci odnawialnego źródła energii nie ma obowiązku wyjaśniania, czy istnieje możliwość odbioru energii elektrycznej, która ma być produkowana w ramach planowanego przedsięwzięcia. Wprawdzie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. ustanawia pozytywną przesłankę ustalenia warunkowo zabudowy w postaci wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, to jednak przy wykładni tegoż przepisu nie można pominąć okoliczności, iż problematyka przyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii do sieci elektroenergetycznej uregulowana została jednak w ustawie z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1385 ze zm.). Przepisy tej ustawy należą bowiem do tej grupy przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy i co za tym idzie decyzja w przedmiocie warunkowo zabudowy musi być zgodna także z tymi przepisami. W art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne wskazano, że do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot, o którym mowa w ust. 8a (a więc podmiot ubiegający się o przyłączenie źródła lub magazynu energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV – przyp. tut. Sądu), dołącza w szczególności, w przypadku przyłączania do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje, wypis i wyrys z miejscowego planu z planu miejscowego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero po złożeniu takiego wniosku przedsiębiorstwo energetyczne ustala, czy istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci. W przypadku zatem takiej inwestycji, jak ta której dotyczy niniejsza sprawa, nie ma możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenia do sieci celem odbioru produkowanej energii, czy nawet wydania pewnego rodzaju promesy takiego przyłączenia przed wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Skoro zatem charakterystyka przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wskazuje, iż warunki techniczne uzbrojenia terenu w zakresie odbioru wytwarzanej energii elektrycznej mogą zostać określone dopiero po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a ocena możliwości przyłączenia spoczywa na przedsiębiorstwie energetycznym to powyższe oznacza, że organ administracji w sprawie warunków zabudowy ma jedynie ocenić, czy poza infrastrukturą w zakresie instalacji elektroenergetycznych służących odbiorowi wytwarzanej energii, pozostałe warunki umożliwiają zagospodarowanie danego terenu inwestycją określonego typu. W przypadku inwestycji związanej z budową farmy fotowoltaicznej nie ma tym samym możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenia do sieci w zakresie odbioru wytwarzanej energii przed wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Znamiennym jest przy tym, iż także organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał w jakim trybie i formie uzgodnienie to miałoby nastąpić i jaki byłby walor prawny tego rodzaju promesy. Na tą specyfikę słusznie zwraca się uwagę w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Łd 520/22; WSA w Szczecinie z 2 lutego 2023 r., sygn. II SA/Sz 1037/22 i z 1 grudnia 2022 r., sygn. IISA/Sz 637/22, WSA w Olsztynie z 18 kwietnia 2023 r., sygn. II SA/Ol 69/23, WSA w Warszawie z 20 lipca 2023 r., sygn. VIII SA/Wa 300/23 i WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Po 480/23, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Podsumowując stwierdzić należy, iż to decyzja o warunkach zabudowy powinna poprzedzać ewentualne określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej celem wprowadzania do sieci wytwarzanej energii elektrycznej. Leżące u podstaw wydania zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium stanowiło w tym zakresie mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na wadliwym rozszerzeniu jego stosowania na ustalenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej instalacji odnawialnego źródła energii celem odbioru produkowanej energii. Nie okazał się natomiast zasadny drugi z podniesionych w skardze zarzutów, to jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis art. 138 § 1 K.p.a. jest bowiem przepisem wynikowym, to jest określającym katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego i wskazującym jakiego rodzaju czynność winien podjąć organ zależności od wyników postępowania odwoławczego. Nie stanowi zatem naruszenia wskazanego jako wzorzec kontroli przepisu procesowego okoliczność, iż organ w następstwie wadliwej wykładni prawa materialnego błędnie uznał, zachodzi przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, albowiem formalną kompetencję do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia przyznaje mu wprost art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Do naruszenia art. 138 § 1 K.p.a. mogłoby natomiast dojść, gdyby organ wydał rozstrzygnięcie spoza katalogu określonego w art. 138 § 1 i § 2 K.p.a., w tym na przykład orzekł o oddaleniu odwołania, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Odnosząc się do wniosku skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy przez Sąd decyzji organu I instancji wskazać należy, iż wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Z tego względu sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości o charakterze kasatoryjnym, ponieważ z uwagi na zasadę trójpodziału władzy niemożliwym jest, aby orzeczenie sądu administracyjnego zastąpiło decyzję organu administracji publicznej. Sąd administracyjny dokonuje tylko oceny tego, czy dany przejaw aktywności (w przypadku aktu administracyjnego) albo bierności (w przypadku bezczynności/przewlekłości) jest zgodna z prawem czy też nie. Z tego względu sąd administracyjny, niezależnie od oceny zasadności skargi i zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może orzec w zastępstwie organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Jest to poza kompetencjami sądu administracyjnego. Stąd też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej P.p.s.a.) orzeczono jak w pkt I. wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą SKO w P. będzie rozpoznanie odwołania J. K. i H. K. z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.