II SA/Po 650/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw

Wójt Gminy D. decyzją z dnia 16 maja 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."). ustalił na rzecz M. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym K. , gmina D.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z wnioskiem inwestora inwestycja będzie polegała na budowie budynku mieszkalno-usługowego o powierzchni zabudowy 100 m2 - 150 m2, co wraz z istniejącą zabudową będzie stanowić 20,8% - 28,7% powierzchni działki. Budynek ma posiadać szerokość elewacji frontowej 8 m - 15 m, do dwóch kondygnacji nadziemnych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 5 m - 7 m, wysokość 5 m - 7 m oraz dach płaski. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół obszaru, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowego terenu, nie mniejszej jednak niż 50,0 m, tj. 108,0 m (3 x 36,0 m), zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Za front przyjęto część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wyznaczono minimalny obszar analizowany, ponieważ jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym. Analizą objęto działki zabudowane znajdujące się w granicach obszaru analizowanego, dostępne wyłącznie z tych samych dróg publicznych, co wnioskowany teren, tj. z ulicy [...] i ulicy [...], uwidocznione na załączniku graficznym do analizy. Na podstawie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa i zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych. Budynki mieszkalne jednorodzinne i usługowe usytuowane są w odległości od 3,0 m do 83,5 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną. Średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 16,3% powierzchni działki. Maksymalna wartość wskaźnika powierzchni zabudowy wynosi 30,5%. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi 14,7 m, a z tolerancją ±20% wynosi od 11,8 m do 17,6 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wynosi od 3,0 m do 7,0 m, a wysokość od 3,0 m do 8,5 m. Budynki posiadają dachy strome dwuspadowe oraz płaskie. Na podstawie oceny stanu faktycznego stwierdzono, że wnioskowana inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem analizowane działki zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uznano, że możliwe jest dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji o parametrach zgodnych z wnioskiem inwestora. Wobec tego ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6 m od granicy z działką o nr ewid. [...] oraz w odległości 8 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...], zlokalizowanej na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Odnosząc się do wskaźnika powierzchni zabudowy wskazano, że ustalono go w przedziale od 100 m2 do 150 m2, co wraz z istniejącą zabudową będzie stanowić 20,8% - 28,7% powierzchni działki. Choć ustalona wartość wskaźnika powierzchni zabudowy przekracza średnią wartość tego parametru dla obszaru analizowanego, to nie przekracza maksymalnej wartości tego parametru występującej na obszarze analizowanym oraz nawiązuje do wskaźnika powierzchni zabudowy występującego na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...], [...], [...], [...]. Ponadto powierzchnia zabudowy planowanego budynku będzie nawiązywać do powierzchni zabudowy budynków mieszkalnych i usługowych zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Mając na uwadze powyższe, odstępstwo od zastosowania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego uznano za uzasadnione. W zakresie szerokość elewacji frontowej organ I instancji wskazał, że może ona wynosić od 11,8 m do 14,7 m, w nawiązaniu do średniej szerokości elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki albo okapu oraz wysokość do najwyższego punktu dachu określono w przedziale od 5,0 m do 7,0 m, w nawiązaniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym oraz w nawiązaniu do wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Ustalono także dach płaski, w nawiązaniu do geometrii dachów budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że wnioskowany obszar spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż teren ma dostęp do drogi publicznej gminnej, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] (ul. [...]). Planowana inwestycja spełnia także warunek z art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p., albowiem istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (na podstawie zapewnień gestorów sieci wodociągowej, elektroenergetycznej i kanalizacji sanitarnej), a także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z ewidencją gruntów wnioskowaną działkę stanowią tereny mieszkaniowe - B. Przedmiotowa inwestycja nie obejmuje użytków rolnych klasy I-III, ani użytków leśnych, zatem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja spełnia ponadto warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 i 6 u.p.z.p. Organ I instancji wyjaśnił następnie, że w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 29 kwietnia 2022 r. P. Ł. wniósł uwagi do prowadzonego postępowania wskazując, że ustalona w projekcie decyzji liczba miejsc parkingowych jest niewystarczająca dla planowanego budynku mieszkalno-usługowego, planowany budynek nie jest zbieżny z koncepcją przebudowy ulicy [...], a ponadto geometria dachu planowanego budynku powinna zostać ustalona w nawiązaniu do geometrii dachu budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Strona postępowania wniosła również sprzeciw wobec budowy budynku usługowego/z elementami usług na przedmiotowej działce. Jednakże, zgodnie z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w analizowanym obszarze występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa usługowa. W związku z powyższym wnioskowana inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Ponadto, zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."), geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachy w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Tymczasem zgodnie z wynikami analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki z dachami zarówno stromymi dwuspadowymi, jak i płaskimi. Mając na uwadze powyższe istnieje możliwość ustalenia wnioskowanej geometrii dachu, tj. dachu płaskiego, w nawiązaniu do geometrii dachu budynków znajdujących się na analizowanych działkach. W zakresie ustaleń dotyczących normatywu parkingowego należy natomiast wyjaśnić, że określona w decyzji minimalna liczba miejsc postojowych jest zgodna z przyjętym przez organ I instancji normatywem parkingowym dla budynków o funkcji mieszkaniowej i usługowej. Odnosząc się do uwag strony w zakresie zgodności planowanej inwestycji z koncepcją przebudowy ulicy [...] zauważyć z kolei należy, że projekt decyzji został uzgodniony z Referatem Inwestycji Urzędu Gminy D.. W związku z powyższym ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie kolidują z planowaną przebudową drogi gminnej - ulicy [...] W odwołaniu z dnia 6 czerwca 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 i § 8 R.w.n.z. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że w analizie urbanistycznej będącej elementem decyzji o warunkach zabudowy brak jest wykazania, dlaczego nowa zabudowa będzie spełniać wymóg kontynuacji funkcji oraz czy będzie go spełniać ze względu na występowanie zabudowy tożsamej, czy ze względu na uzupełnienie dominującej funkcji mieszkalnej. W odniesieniu do występowania zabudowy tożsamej organ nie wykazał, czy w obszarze analizowanym występuje faktycznie zabudowa handlowo-usługowa. Organ I instancji badając wymóg kontynuacji funkcji handlowo-usługowej nie powinien poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej funkcji usługowej, lecz powinien dążyć do tego, by uszczegółowić tę funkcję, np. do rodzaju prowadzenia działalności usługowej, aby mieć pewność, że funkcja ta adekwatnie opisuje charakterystyczny sposób użytkowania obiektu. Zdaniem odwołującego budowa budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną naruszać będzie zasadę dobrego sąsiedztwa. Dalej odwołujący podkreślił, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w sposób inny aniżeli na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego należy traktować wyjątkowo. Zdaniem odwołującego organ I instancji bezpodstawnie odstąpił od wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego i ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie od 20,8% do 28,7%, Co więcej, jak wynika z § 5 ust. 1 R.w.n.z., organ I instancji powinien ustalić "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" a nie "widełki" powierzchni zabudowy. Przy założeniu, że inwestor zrealizuje zabudowę na 28,7% powierzchni działki, powierzchnia zabudowy działki przekroczy średnią wartość aż o ponad 12%. Z kolei dolna granica "widełek" również przekracza średni wskaźnik. Nie sposób uznać, że w takiej sytuacji planowana inwestycja nie zaburzy panującego ładu przestrzennego. Ponadto, w odniesieniu do wymogów geometrii dachu organ I instancji wskazał, że kąt nachylenia głównych połaci dachu ma wynosić od 3° do 12°, a sam dach ma być płaski w nawiązaniu do geometrii dachów budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym. Organ w przeprowadzonej analizie nie wskazał konkretnej zabudowy, która miałaby stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Ponadto organ nie uzasadnił zastosowania "widełek". Końcowo odwołujący podkreślił, że w dniu 30 maja 2022 r. Rada Gminy D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości K., w rejonie ulicy [...], K. i drogi ekspresowej S5, gmina D.. Uchwała obejmuje m. in. działkę nr [...], dla której organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję. W związku z tym, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zasadnym byłoby zawieszenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 lipca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wniosek inwestora był niekompletny. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, przy czym wniosek powinien zawierać między innymi planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej (art. 52 ust. 2 pkt 2 ppkt b ustawy). Tymczasem w niniejszej sprawie do wniosku o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym K. , gmina D., nie dołączono charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie graficznej. Inwestor przedstawił wyłącznie plan zagospodarowania działki nr [...], jednakże nie przedłożył dokumentu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 punkt 2 ppkt b ustawy. Brak któregokolwiek z merytorycznych elementu wniosku powinno natomiast skutkować wezwaniem wnioskodawcy do usunięcia tych braków. Dalej Kolegium wskazało, że organ I instancji nie sporządził prawidłowo analizy urbanistycznej. Nie przedstawił szczegółowo zestawienia wszystkich działek wraz z ich funkcją, a także nie przedstawił pozostałych parametrów zabudowy działek występujących w obszarze analizowanym. Ponadto, organ I instancji przeprowadzając analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowaniu terenu pominął między innymi działki nr [...], 227, 231 oraz [...], które znajdują się w obszarze przyjętym do analizy. Brak sporządzenia pełnej analizy urbanistycznej powoduje naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze opisane uchybienia, w szczególności dotyczące braku ustalenia w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy oraz analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., oraz art. 77 § 1 K.p.a. W związku z powyższym w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Formułując wskazówki co do dalszego postępowania organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien ponownie ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wyznaczeniu obszaru analizowanego w sposób uwzględniający specyfikę terenu, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mapie, a następnie prawidłowo i w sposób kompletny uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie. W sprzeciwie z dnia 8 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien był wskazać wprost, że planowana inwestycja nie może powstać, ponieważ zabudowa handlowo-usługowa będzie zaburzać ład przestrzenny w obszarze analizowanym. W związku z tym nie jest możliwe zrealizowanie na tym terenie planowanej zabudowy. W uzasadnieniu odwołujący podkreślił, że Kolegium winne było wskazać, że postanowienia zawarte w decyzji organu I instancji naruszają ład przestrzenny i nie jest możliwe, aby w ogóle wydana została decyzja o warunkach zabudowy, która przewiduje zabudowę usługową na tym obszarze. Odwołujący powtórzył także zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się niezasadny. Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2022 r., nr [...], uchylająca decyzję Wójta Gminy D. z dnia 16 maja 2022 r., nr [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom sprzeciwu organ odwoławczy nie wydał decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., albowiem w sprawie zachodziły wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki umożliwiające Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zasadnie bowiem organ odwoławczy wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna została sporządzona nieprawidłowo. Zarówno z części tekstowej i graficznej analizy wynika, że analizą objęto działki zabudowane znajdujące się w granicach obszaru analizowanego, dostępne wyłącznie z tych samych dróg publicznych, co wnioskowany teren, tj. z ulicy [...] i ul. [...]. Tymczasem zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu obejmuje zabudowę w całym obszarze analizowanym, a nie wyłącznie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy". Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy więc uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W świetle przyjętej w orzecznictwie sądowym wykładni przepisów definiujących zasadę kontynuacji zabudowy nie ma żadnego znaczenia dostępność z tej samej drogi publicznej, a chodzi o kontynuację zabudowy, która jest zlokalizowana na jednej z działek w obszarze analizowanym (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18). Zasadnie także organ odwoławczy wskazał, że osoba sporządzająca analizę nie przedstawiła prawidłowo parametrów zabudowy działek występujących w obszarze analizowanym, albowiem z części tekstowej analizy wynika, że urbanista pominął chociażby wskazanie parametrów zabudowy na działkach nr [...] i [...], choć znalazły się one w obszarze analizowanym. Rację ma więc organ odwoławczy wskazując, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna jest wadliwa i nie może służyć za podstawę do wydania decyzji. Zauważenia wymaga, że analiza urbanistyczna, jako kluczowy dowód w sprawie, której przedmiotem są warunki zabudowy, co do zasady powinna być sporządzona przez organ I instancji. Co prawda w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się niekiedy na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, jednakże zaprezentowane stanowisko sądy administracyjne wyrażają na gruncie spraw, w których dane postępowanie trwa już kilka lat (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17), lub wtedy, gdy organ I instancji uporczywie nie stosuje się do zaleceń organu odwoławczego zwartych w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 694/21). Żadna z tych sytuacji nie występuje jednak w niniejszej sprawie, wobec czego prymat musi wieźć zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 K.p.a. Zasadnie więc organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 K.p.a. uznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezasadnie natomiast organ odwoławczy wskazał, że złożony w sprawie wniosek o wydanie warunków zabudowy obarczony jest brakiem formalnym z tej przyczyny, że do wniosku inwestor dołączył wyłącznie kopię mapy zasadniczej z wrysowanym na działce nr [...] projektowanym budynkiem. Nie można bowiem przepisów art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c, wymieniających w sposób wyczerpujący zakres charakterystyki inwestycji rozumieć tak, że zobowiązują one do nadania tej charakterystyce formy projektu urbanistycznego, o ile wymagania takiego nie określają przepisy odrębne. Przepisy wykonawcze wymagają wprawdzie oceny (a zatem i podania przez wnioskodawcę) wielu elementów urbanistycznych i nierzadko, chociażby ze względu na położenie czy wymiary działki i konieczność odniesienia się do wskaźników wymienianych w rozporządzeniu, będzie zachodziła potrzeba dokładnego oznaczenia zamierzenia inwestycyjnego w załączniku graficznym, to jednak nie można z analizowanych przepisów wyprowadzić wniosku o konieczności dołączenia do wniosku projektu urbanistycznego (por wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 785/07). Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do treści odwołania i sprzeciwu Sąd wskazuje, że w niniejszym postępowaniu wszczętym na skutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, w którym stronami jest tylko strona wnosząca sprzeciw i organ, nie może zająć stanowiska w poruszanych przez skarżącego kwestiach. Jak już wskazano na wstępie, zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 12 października 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).