II SA/Po 628/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (sprawozdawca) Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. J. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Decyzją z dnia 21 sierpnia 2024 r. nr [...] ([...]) Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.), oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), odmówił M. i R. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku" przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. 19, obręb [...], położonej w rejonie ul. [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący w dniu 6 lutego 2024 r. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Objęty wnioskiem teren składa się z działki nr [...] o powierzchni 1504 m2. Wnioskodawca planuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolno stojącej o powierzchni zabudowy 200-230 m2, co przekłada się na wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ok. 13-15,5%. Budynek posiadać ma szerokość elewacji frontowej 14-18 m, wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej (dla części parterowej z dachem płaskim) wynosić ma 3,86 m oraz (dla części dwukondygnacyjnej z dachem stromym) wynosić ma 5-6 m, wysokość do kalenicy 8-9 m oraz dach częściowo stromy o spadku połaci dachowych 35-45° oraz częściowo płaski o spadku połaci dachowych do 12°. Linia zabudowy przebiegać ma w odległości 8 m od frontowej granicy działki od strony działki nr [...]. Inwestor zadeklarował 1000-1150 m2 powierzchni biologicznie czynnej, co stanowi ok. 66-76% powierzchni działki. Organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i uznał, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 90 m od granic działki, odpowiadającym trzykrotnej szerokości frontu działki (3x30 m) od strony planowanego wjazdu od strony działki nr [...]. Analiza wykazała, że obszar analizowany jest w przeważającej części niezabudowany i obejmuje głównie tereny rolne oraz zieleń nieurządzoną. Istniejąca zabudowa ogranicza się do pojedynczych budynków mieszkalnych jednorodzinnych z zabudową towarzyszącą oraz jednego budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...]. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 16%, powierzchnia budynków mieszkalnych wynosi ok. 132-149 m˛, średnia szerokość elewacji frontowej ok. 17 m, wysokość budynków ok. 9,9 m, a wszystkie obiekty posiadają dachy strome. Ponadto w pobliżu inwestycji znajdują się również zbiorniki wody pitnej o łącznej pojemności 30 000 mł. Organ stwierdził, że w obszarze analizowanym nie występuje ani jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która pozwalałaby określić parametry nowej zabudowy. Choć planowany budynek częściowo nawiązuje do istniejącej zabudowy pod względem funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, szerokości elewacji, wysokości i geometrii dachu, to jednak nie kontynuuje dominującej funkcji terenu, którą stanowią zieleń i grunty rolne, oraz nie odpowiada istniejącej linii zabudowy ani wskaźnikowi powierzchni zabudowy. W ocenie organu planowana inwestycja stanowiłaby całkowicie nowy sposób zagospodarowania terenu, naruszający istniejący, spójny układ urbanistyczny, obejmujący tereny wolne od zabudowy. Nie jest zatem spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednocześnie wskazano, że pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 inwestor spełnił. W konsekwencji organ uznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niemożliwe nie tylko z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., lecz także z powodu konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony środowiska, zdrowia oraz interesów osób trzecich, z uwagi na sąsiedztwo zbiorników wodny pitnej zlokalizowanych na Wzgórzu Morasko. Od powyższej decyzji M. i R. J., reprezentowani przez r. S. odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1 i 2, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z § 4 ust. 4 i § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 54 ust. 2 pkt b i d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "działka sąsiednia" i przyjęcie, iż pojęcie to odnosi się wyłącznie do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], na której planowana jest inwestycja, a w konsekwencji błędne uznanie, że "w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji" oraz brak poszerzenia obszaru analizowanego i odmowę ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 maja 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym wokół terenu inwestycji brak jest zabudowy. Teren inwestycji otoczony jest ze wszystkich stron działkami niezabudowanymi, a ponadto znajduje się w sąsiedztwie zbiornika [...] ulokowanego na szczycie wzniesienia, od którego odchodzą magistrale wodociągowe i powinien pozostać niezabudowany (vide: pismo [...] z dnia 19 stycznia 2024 r.). Zdaniem Kolegium z uwagi na fakt, że w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji nie znajduje się żadna działka zabudowana niemożliwe jest ustalenie linii zabudowy w oparciu o treść § 4 rozporządzenia. Jedyna możliwość to ustalenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, gdzie istnieje możliwość zastosowania odstępstwa od podstawowej reguły wyznaczania tego parametru, ale okoliczność taka musiałaby wynikać z analizy. Tymczasem jedynie na granicy obszaru znajdują się działki zabudowane. Ze sporządzonej analizy nie wynika jednak aby zachodziły szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie odstępstwa, skoro linia zabudowy kształtuje się od 20-39 m od strony ulicy [...], a według wniosku miałaby przebiegać w odległości 8 m od frontowej granicy z działką nr [...]. Odnosząc się do złożonego odwołania, w tym sporządzonej prywatnej analizy urbanistycznej Kolegium zauważyło, że front działki nr [...] znajduje się od strony ulicy [...], a działka inwestora znajduje się od strony drogi wewnętrznej – działki nr [...]. Z tego względu nie można mówić by działka nr [...] była działką dostępną z tej samej drogi publicznej, mogącą stanowić punkt odniesienia w niniejszym postępowaniu. W ocenie Kolegium organ I instancji błędnie ocenił brak kontynuacji wskaźnika powierzchni zabudowy, skoro planowana jest powierzchnia zabudowy 200-230 m2 (13%-15.5%), a wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze wynosi 6%-31%, średnio 16%. Planowana inwestycja nawiązuje do funkcji i do parametrów występujących w obszarze w zakresie planowanej szerokości elewacji frontowej 14-18 m, ponieważ w obszarze szerokość elewacji frontowej wynosi 10-27 m, średnio 17 m; wysokość planowana górnej krawędzi elewacji frontowej 5-6 m, wysokość do kalenicy 8-9 m, wysokość średnia w obszarze wynosi 9,9 m (6,2 m -11,6 m). Niemniej jednak spełnienie tych parametrów nie mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. W omawianej sprawie w najbliższym sąsiedztwie znajdują się tylko działki niezabudowane, w obszarze analizy znajdują się jedynie 3 działki zabudowane i są to działki, które znajdują się w dalszej odległości od planowanej inwestycji, nie są dostępne z tej samej drogi i nie mogą stanowić punktu odniesienia do ustalenia warunków zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. i R. J. zaskarżyli w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2025 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżący podnieśli następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nie zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tak aby możliwym było jednoznaczne i niebudzące wątpliwości przesądzenie, czy realizacja inwestycji zgodna będzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a w szczególności, czy spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., m.in. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego zgłoszonego w odwołaniu od decyzji organu I instancji o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przedłożonej analizy funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu (autor: mgr inż. arch. E. M.), a także poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, co stanowi także o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia decyzji, naruszającego podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i zasadę przekonywania oraz nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy podczas załatwiania sprawy, 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy nie korespondowała ona z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. 4. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez: błędną wykładnię pojęcia "działka sąsiednia" i przyjęcie przez organ, iż pojęcie to odnosi się wyłącznie do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], na której planowana jest inwestycja, a w konsekwencji błędne uznanie, że inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy w obszarze analizowanym i nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy, 5. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. - poprzez jego błędne zastosowanie i brak poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wartość wymaganą przepisami powszechnie obowiązującego prawa (tj. trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy), co w konsekwencji doprowadziło do braku występowania (w ocenie organu) w analizowanym obszarze jakiejkolwiek działki, na podstawie której można by czynić ustalenia w zakresie twierdzeń, iż planowana inwestycja spełnia kryteria określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., 6. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędne zastosowanie i zaniechanie przez organ wyznaczenia innej obowiązującej linii nowej zabudowy, 7. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 54 ust. 2 pkt b oraz art. 54 ust. 2 pkt d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p i art. 38 i 68 Konstytucji RP, a także 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez organ, że wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest niemożliwe z uwagi na wymogi ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony zdrowia ludzi i środowiska oraz ochrony interesów osób trzecich, przy jednoczesnym stwierdzeniu organu, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami, co jednocześnie stanowi o naruszeniu przez organ art. 8 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady równego traktowania oraz nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W skardze rozwinięto powyższe zarzuty, wskazując że bezpodstawnie odmówiono skarżącym ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, do której inwestycja skarżących niewątpliwie nawiązuje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2025 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 sierpnia 2024 r., nr [...], znak [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku, przewidzianej do realizacji działce nr [...], ark. 19, obręb [...], położonej w rejonie ul. [...] w P.. Rozpoznając wniosek skarżących organy uznały, że w przypadku wnioskowanej inwestycji nie jest spełniony, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., warunek kontynuacji funkcji. Zdaniem organów obu instancji wiodąca funkcją w obszarze analizowanym jest zieleń i większość działek pozostaje niezabudowana. W obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji. Zdaniem Sądu odmowa ustalenia warunków zabudowy była zasadna, lecz wymagała nieco innej argumentacji niż przywołana przez organy obu instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: jako "rozporządzenie"). Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie inwestycyjnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, CBOSA). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Przepis ten – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) – stanowi, że: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze wskazanym w tym przepisie. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, natomiast ma obowiązek odmowy jeżeli inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy przesłanki o których mowa powyżej są spełnione jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza wykazała, że nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – w zakresie braku kontynuacji sposobu zagospodarowania, a nie jak stwierdziły organy braku kontynuacji funkcji. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadzono do systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, wobec czego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11 dost. CBOSA). Należy zwrócić uwagę, że uregulowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek ma charakter złożony. Mowa jest w nim nie tylko o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, ale też o kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że nawet gdy w obszarze analizowanym dochodzi do kontynuacji funkcji zabudowy, jak i to, że istniejąca w tym względzie zabudowa pozwala na wyznaczenie pewnych parametrów zabudowy przyszłej, nie stanowi automatycznie o spełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takie rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z jego treścią i prowadziłoby do zawężenia zakresu jego zastosowania. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej zabudowie także pod względem zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. Dopiero spełnienie wszelkich cech o charakterze urbanistycznym i architektonicznym pozwala przyjąć zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Strona skarżąca we wnoszonych środkach zaskarżenia koncentruje się wyłącznie na kwestii kontynuacji funkcji, wskazując że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne i to względem nich należy wyznaczyć parametry dla planowanej inwestycji. Skarżący pomijają jednak kwestię sposobu zagospodarowania, sprowadzającą się do tego, że po stronie ul. [...] gdzie jest położona działka nr [...] wszystkie działki pozostają niezabudowane i porośnięte zielenią. Dopuszczenie na nieruchomości skarżących planowanej zabudowy niewątpliwie wprowadziłoby na tym terenie nowy sposób zagospodarowania, sprzeczny z dotychczasowym. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu 90 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu od strony działki nr [...] (droga wewnętrzna), skąd przewidziano główny wjazd na teren inwestycji (działki nr [...]). Zabudowa objęta takim promieniem umożliwiła przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ewentualne ustalenie warunków i wymagań dla nowej zabudowy. W tak wyznaczonym obszarze znajdują się nieruchomości zabudowane, położone przy: ul. [...] nr [...], [...], [...]. Przy ul. [...] dla obiektów znajdujących się na działce organ nie odnalazł dokumentów potwierdzających legalność tych budynków. Ustalono jedynie, że w 2011 r. dokonano zgłoszenia na budowę tymczasowego namiotu o powierzchni 150 m2 i wysokości 4 m. W związku z powyższym obiekty znajdujące się na wymienionej nieruchomości nie były brane pod uwagę przy opracowywaniu analizy urbanistycznej. Sąd zgadza się z organami, że brak było podstaw do dalszego rozszerzania obszaru analizowanego, w celu poszukiwania zabudowy. Zasadniczą część obszaru analizowanego zajmują tereny niezabudowane. Są to głównie tereny z zielenią nieurządzoną, które z uwagi na swoje walory przyrodniczo-krajobrazowe stanowią rekreacyjne zaplecze P.. W dalszej odległości, po wschodniej stronie ul. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową pomocniczą (gospodarczo-garażową). Powierzchnie zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze analizowanym wynoszą 132 m2 oraz 149 m2. Natomiast średnia szerokość elewacji frontowych wynosi ok. 17 m, co z tolerancją ±20% daje przedział od ok. 13,6 m do ok. 20,4 m. Średnia wysokość budynków w obszarze badanym wynosi ok. 9,9 m. Budynki posiadają wysokości od ok. 6,2 do ok. 11,6 m (przy dachu stromym). W obszarze wyznaczonym występują wyłącznie budynki z dachami stromymi o zróżnicowanej geometrii. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji. Planowana inwestycja nie znajduje się bezpośrednio przy ul. [...], lecz przylega do działki nr [...], która została wytyczona geodezyjnie jako droga wewnętrzna. Mimo więc, że generalnie inwestycja nawiązuje do funkcji mieszkalnej w obszarze analizowanym, z uwagi na jej usytuowanie pośród niezabudowanych działek i dojazd od strony drogi wewnętrznej (działki nr [...]) dopuszczenie inwestycji w takim kształcie stanowiłoby o nowym, dotąd niewystępującym na tym terenie sposobie zagospodarowania. Strona skarżąca zdaje się pomijać (również w przedłożonej prywatnej opinii), że nie mogą stanowić punktu odniesienia działki położone bezpośrednio przy ul. [...], ani zabudowane działki po drugiej stronie tej ulicy (np. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Dopuszczenie realizacji inwestycji na działce nr [...] doprowadziłoby do umożliwienia powstania ekstensywnej zabudowy w terenach dotąd niezabudowanych, porośniętych zielenią, w drugiej i dalszych liniach zabudowy od ul. [...], skomunikowanych z wymienioną drogą publiczną drogami wewnętrznymi. Powyższej opinii nie zmienia fakt geodezyjnego podziału działek, w tym wytyczenia dróg wewnętrznych. Celem "zasady dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jednakże trzeba mieć przy tym na uwadze, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu (wyrok WSA w Gliwicach z 12 lipca 2023 r., II SA/Gl 476/23, LEX nr 3588940). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania działek sąsiednich występującego w obszarze analizowanym. Zasadniczo więc odmowa ustalenia warunków zabudowy związana jest z niespełnieniem przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. lecz nie w zakresie funkcji (która w obszarze analizowanym występuje), lecz braku kontynuacji sposobu zagospodarowania. Naruszenie ładu przestrzennego może mieć bowiem miejsce nie tylko poprzez przekroczenie średnich wartości obszaru analizowanego, ale również poprzez planowanie inwestycji tak odmiennej od dotychczasowego przeznaczenia terenów w tym obszarze, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazywały organy, planowana przez inwestora zabudowa nie daje się pogodzić z układem zabudowy, który występuje w otoczeniu wykraczającym daleko poza działki bezpośrednio sąsiadujące. Ulica [...] dzieli teren analizowany na dwa obszary. Po zachodniej stronie ul. [...] położony jest zurbanizowany teren z wytyczoną siatką dróg i zlokalizowaną przy tych drogach zabudową. Po wschodniej stronie ul. [...] (po której położona jest objęta wnioskiem działka) rozciągają się tereny z zielenią nieurządzoną, które stanowią otwarte tereny niezabudowane, wykorzystywane rekreacyjnie. Sąd podziela stanowisko organów, że budowa budynku na wnioskowanym terenie stanowiłaby nowy element kompozycji urbanistycznej obszaru analizowanego i doprowadziłoby do zmiany charakteru tego miejsca. Nie ma zatem możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego i w zgodzie z ładem przestrzennym. Wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastaną w danym miejscu dotychczasową zabudowę, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile zapewni - w sensie urbanistycznym - ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość z uporządkowanymi relacjami funkcjonalnymi, stosownie do narzuconych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów kształtowania ładu przestrzennego. Dodatkowo na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają ustalanie wymagań dla nowej zabudowy na innych zasadach. Wymaga to jednak uzasadnienia. Zgodnie z przepisem § 4 ww. rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy (ust 4) , jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z ww. przepisu (§ 4 ust. 1) wynika, iż linia nowej zabudowy jest przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym, zdaniem Sądu chodzi o działki sąsiednie mające dostęp w ten sam sposób, do tej samej drogi publicznej, których zabudowa pozwala na wyznaczenie nawiązującej do nich linii zabudowy. Podkreślić należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w rozporządzeniu ma odmienną treść normatywną od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Prawdą jest, że generalnie w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "działka sąsiednia", co jednak nie oznacza możliwości pomijania położonych najbliżej zamierzonej inwestycji działek sąsiednich, zwłaszcza, jeśli istniejąca na nich zabudowa jest na tyle charakterystyczna, że ewidentnie wyznacza charakter i sposób zagospodarowania terenu. Przez ustalenie linii planowanej zabudowy zgodnie z regułami określonymi w § 4 ust. 1 w przedmiotowej sprawie należy zatem rozumieć nawiązanie do zabudowy już istniejącej na działkach sąsiednich względem działki objętej wnioskiem. Ponadto ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od tej samej drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Jak już powyżej wskazano, objęta wnioskiem działka wyodrębniona została na niezurbanizowanym terenie, na którym nie ma układu komunikacyjnego (brak jest istniejących/urządzonych dróg) oraz zabudowy. Najbliższa droga publiczna - ul. [...], przebiega w odległości około 60 m od terenu objętego wnioskiem. Na działkach sąsiednich nie ma żadnej zabudowy i przypadkowe położenie wnioskowanego terenu w części kwartału, który stanowi niezabudowany obszar powoduje, że w przedmiotowej sprawie brak możliwości wyznaczenia przebiegu linii zabudowy na zasadzenie jej kontynuacji względem działek sąsiednich (zgodnie z § 4 ust. 1). Wyznaczenie innej, niż tak określona, linii zabudowy, możliwe byłoby tylko na podstawie ust. 4 § 4 rozporządzenia MI, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Ustawodawca oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuacje linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, dopuszcza możliwość wyznaczenie innej linii zabudowy nie wprowadzając organom żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistycznej. Brak podstaw by przyjąć, iż ta inna linia zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia, musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi. Z istoty pojęcia linii zabudowy, która powinna być stosownie do określonej ustawowo woli normodawcy wyznaczana w celu zachowania ładu przestrzennego, jest ona ustalana przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla nowej inwestycji przewiduje się główny wjazd. Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Zastany w obszarze analizowanym sposób zagospodarowania terenu, powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie ma uzasadnienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w zakresie przebiegu linii zabudowy na specjalnych zasadach (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W kontekście takiego sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego "inne" wyznaczenie przebiegu linii zabudowy tj. zgodne z wnioskiem, spowodowałoby wprowadzenie zabudowy w sposób niespotykany w tej części obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie nie ma również możliwości zastosowania przepis § 4 ust. 2, 3 rozporządzenia MI – mm na działkach sąsiednich, które stanowią sąsiedztwo przy ustalaniu linii zabudowy nie występuje zabudowa. Powyższe oznacza, że trzeba w tym zakresie podzielić stanowisko organów i stwierdzić, że nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnej z wymogami § 4 ust. 4 rozporządzenia, co powoduje, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony, ponieważ nie można wyznaczyć jednego z głównych parametrów wpływających na zachowanie ładu przestrzennego na danym terenie. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że od strony działki inwestora dokonano jedynie podziału geodezyjnego na działki o wymiarach działek budowlanych i dróg wewnętrznych. Niemniej jednak w rzeczywistości teren ten pozostaje otwarty i niezabudowany, a podział geodezyjny ma charakter wyłącznie techniczno-prawny i nie przesądza o tym, jaką inwestycję będzie można na wydzielonej działce zrealizować. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko organów, że planowane usytuowanie na działce nr [...] wnioskowanego obiektu nie odpowiada regułom rozlokowania istniejącej zabudowy na działkach objętych analizą i naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa poprzez wprowadzenie na tym terenie nowego sposobu zagospodarowania. Prawidłowo więc organy zastosowały przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 61 u.p.z.p. Sąd nie dopatrzył się po stronie organów naruszenia wymienionych skardze przepisów postępowania art. 7,11,15, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143). /-/ P. Ławrynowicz /-/ T. Świstak /-/ E. Podrazik