II SA/Po 61/24

Dnia 25 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia 29 września 2023 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięciuset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga K. D. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 13 listopada 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Ż. (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 29 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działalność edukacyjną, na terenie położonym w miejscowości Z. , gm. Ż. na działce nr ew. [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Dnia 7 czerwca 2023 r. do Urzędu Gminy Ż. wpłynął wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Zamysłem inwestora jest zmiana sposobu użytkowania części (poddasza oraz części parteru) budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działalność edukacyjną – wspomaganie edukacji wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą. Inwestycja ma być zrealizowana na części działki ewidencyjnej. Na skutek planowanej zmiany, obiekt budowalny ma mieć 5 pomieszczeń, z czego 4 będą miały charakter usługowy. Po zmianie będzie to obiekt mieszkalno-usługowy. Inwestycja będzie przekraczać 30% powierzchni całkowitej budynku. Na zlecenie Wójta, urbanista przygotował projekt decyzji odmownej. Sporządzono w związku z tym analizę cech i funkcji zagospodarowania terenu. Ze sporządzonej analizy wynika, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zagospodarowania obszaru analizowanego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, zwanej dalej "u.p.z.p."). W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa oraz mieszkalna jednorodzinna. W obszarze analizowanym nie ma zabudowy usługowej. Urbanista odstąpił od analizy pozostałych parametrów zabudowy, ponieważ i tak zapadnie decyzja negatywna. Pozostałe wymagania dotyczące ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Decyzją z dnia 29 września 2023 r., nr [...], Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dla uzyskania warunków zabudowy niezbędne jest spełnienie łącznie wszystkich wymogów wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wójt odwołał się do sporządzonej analizy i wskazał, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa usługowa, tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zagrodowa. Ponadto dojdzie do zmiany charakteru budynku już istniejącego, tj. mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalno-usługowy, co w myśl przepisów prawa budowlanego jest niedozwolone. Inwestor wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Odwołanie nie miało uzasadnienia. Decyzją z dnia 13 listopada 2023 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że w obszarze analizowanym nie ma zabudowy usługowej. Dobro sąsiedztwa, dla jego zachowania, wymaga kontynuacji funkcji już istniejącej. Z uwagi na brak zabudowy usługowej w obszarze analizowanym, nie da się wydać decyzji odpowiadającej wnioskowi inwestora. Skoro ponad 30% budynku będzie przeznaczone pod działalność usługową, budynek zmieni swój charakter i przeznaczenie. Tego przeznaczenia nie da się, zdaniem SKO, pogodzić z zabudową już istniejącą. Skarżący, działając samodzielnie, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, że inwestycja (zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działalność edukacyjną) w obszarze rozproszonej zabudowy mieszkalnej i zagrodowej wsi G. , nie kontynuuje funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. W oparciu o tak postawiony zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zabudowa usługowa w postaci nieinwazyjnej działalności edukacyjnej będzie tylko wspierać mieszkalnictwo. W żaden sposób nie powstaje tutaj kolizja w zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Skarżący złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Kolegium nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga była oczywiście uzasadniona. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Kolegium nie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 21 marca 2024 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 25 kwietnia 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy mających wpływ na wynik sprawy, również tych, których strona skarżąca nie podniosła w skardze. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, w której utrzymano w mocy decyzję Wójta w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.p.z.p. Decyzję o warunkach zabudowy można wydać wyłącznie w sytuacji, gdy inwestor zamierza zrealizować zaplanowaną przez siebie inwestycję, a na terenie działki inwestycyjnej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Taka decyzja może zostać wydana wyłącznie, gdy planowana inwestycja spełnia kumulatywnie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli więc inwestycja nie spełni choćby jednej przesłanki, decyzja taka nie może zostać wydana, a organ administracji publicznej jest zobowiązany odmówić ustalenia warunków zabudowy, chyba że inwestor odpowiednio zmodyfikuje swój wniosek. W niniejszej sprawie inwestor zaplanował wyłącznie zmianę przeznaczenia swojego budynku mieszkalnego. Po zmianie będzie to budynek mieszkaniowo-usługowy. Usługi będą polegać na prowadzeniu działalności edukacyjnej, a służyć do tego będzie m.in. odpowiednia infrastruktura. Obydwa organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) zgodnie stwierdziły, że skoro w obszarze analizowanym nie ma żadnego obiektu usługowego, to nie sposób dopuścić do zmiany przeznaczenia budynku inwestora w zakresie, jaki sobie zamierzył. Zdaniem organów, nie został zachowany wymóg kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy pozostają w błędzie, co skarżący prawidłowo zaznaczył w swojej skardze. Kontynuacji funkcji nie można traktować jako brak możliwości zmiany funkcji już istniejącej. Kontynuacja to "dalszy ciąg; wykonywanie rozwinięcie, prowadzenie w dalszym ciągu rozpoczętej działalności, rozwijać coś dalej" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 359). Kontynuacja ma na celu rozwijanie tego co już zapoczątkowano, ale także rozwijanie, które nie musi być rozumiane jako zachowanie tego co już istnieje. Rozwój wiąże się z urozmaiceniem, byleby na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznaczało to spójność funkcyjną z zachowaniem ładu przestrzennego. Również w poglądach doktryny da się odszukać takie stanowisko: "Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. (...) Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące." (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2019, s. 654-655). Celem ustawodawcy na gruncie u.p.z.p. jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zahamowanie rozwoju. Dalekim błędem interpretacyjnym jest postrzeganie kontynuacji funkcji, jako możliwość zachowania zabudowy istniejącej w postaci niezmienionej (monolit). Z trudem przychodzi Sądowi w składzie orzekającym zrozumienie myśli wyrażonej przez SKO, że zabudowa mieszkalno-usługowa będzie pozostawać w kolizji z zabudową mieszkaniową i zagrodową, które to funkcje dominują w obszarze analizowanym. Oczywistym jest, że funkcja mieszkaniowa, a także zagrodowa, ponieważ na jej istotę też składa się mieszkalnictwo, potrzebują wsparcia dla lepszego funkcjonowania i osiągnięcia ogólnego dobrostanu społeczeństwa. To zrozumiałe, że nie każda zabudowa usługowa będzie przyczyniać się do poprawy jakości funkcjonowania mieszkalnictwa, jednakże w niniejszej sprawie chodzi o działalność edukacyjną. Nie ma mowy o zorganizowanej placówce oświatowej typu żłobek, przedszkole czy szkoła. Skarżący chce świadczyć usługi w swoim miejscu zamieszkania, przeznaczając na to cztery pomieszczenia. Nie ma znaczenia to, że dojdzie do zmiany przeznaczenia większości budynku. Działalność usługowa w postaci edukacji jest funkcją, która kontynuuje funkcję mieszkalną. Nie ma tutaj żadnej kolizji. O ile nie ulega wobec tego wątpliwości, że Gmina Ż. odznacza się terenami wiejskimi o dominującej funkcji rolniczej, to jednak nie można zaprzeczyć, iż zarazem jest to też przestrzeń rozwoju normalnych funkcji społecznych, w szczególności w samych Z. . W okolicznych wsiach znajduje się szereg budynków mieszkalnych, gdzie zamieszkują i wychowują się dzieci oraz młodzież. W takim kontekście zamierzenie zakładające lokalizację niewielkiego obiektu o funkcji edukacyjnej nie jawi się jako wprowadzenie funkcji sprzecznej z zabudową zastaną w obszarze analizowanym. Przeciwnie, można nawet przyjąć, że w określonych okolicznościach (takich jak występują w niniejszej sprawie) działalność edukacyjna budynku mieszkalnym skarżącego stanowi usługę, która uzupełnia i kontynuuje funkcję mieszkalną zabudowy zagrodowej i jej służy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 19/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie da się zatem podzielić argumentacji organów, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Jest wręcz przeciwnie. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o oczywistej zasadności skargi. SKO oraz Wójt naruszyli przepisy prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co sprawia, że obydwie decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 500 zł, co stanowi równowartość wpisu stałego uiszczonego od wniesionej skargi (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wójt uzna, że wymóg kontynuacji funkcji i cech zagospodarowania został spełniony przez skarżącego. W dalszej kolejności Wójt zleci sporządzenie kompleksowej analizy cech i funkcji zagospodarowania terenu. Na podstawie tak sporządzonej analizy, Wójt wyda decyzję administracyjną.