II OSK 1943/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1998/20 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r. oddalił skargę M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła M.Z. Zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1) .art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zachodziły przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a oparcie przez organ rozstrzygnięcia na błędnej podstawie prawnej ma istotne znaczenie, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze i twierdzeń , które to lakoniczne odniesienie się skutkuje uniemożliwieniem bądź przynajmniej znacznym utrudnieniem możliwości zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd I instancji do uznania, że organ administracji publicznej wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, podczas gdy okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, a ocena materiału dowodowego została przeprowadzona wybiórczo (nie ustalono chociażby stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wydaną decyzją o warunkach zabudowy, nie uwzględniono samowolnych zmian dokonanych przez D.B. -dalej inwestorka); 3) art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie i niedostrzeżenie, że na datę orzekania przez organ odwoławczy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy na cele postępowania legalizacyjnego nie było dopuszczalne, albowiem takowe postępowanie zostało wcześniej przez właściwe organy umorzone, zatem organ bezpodstawnie rozpoznawał sprawę jako ustalenie warunków zabudowy celem legalizacji samowoli budowlanej, natomiast Sąd I instancji uznał, że powyższe nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy; 4) art. 53 ust 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezbadanie samowolnej zmiany użytkowania obiektu dokonanej przez inwestorkę; 5) § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niedokonanie zbadania zgodności posadowienia budynku przez inwestora z zasadami dobrego sąsiedztwa, jak również niedokonanie zbadania, czy w niniejszej sprawie występował szczególnie uzasadniony przypadek, który umożliwił odstępstwo od reguł określonych ww. przepisami. Mając na uwadze wskazane powyżej podstawy kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania kasacyjnego, zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, jednocześnie oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podała, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Skarżąca kasacyjnie wskazywała na istnienie budynku gospodarczego, który został zaadaptowany jako budynek mieszkalny, w którym doszło do wymiany dachu, wybicia drzwi i wstawienia okien i który nie został przywrócony do stanu poprzedniego, do czego jednak Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł. Sąd I instancji dostrzegł błędne powołanie przez organ podstawy prawnej i oparcie orzeczenia o art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy prawo budowlane, a jednak stwierdził, że nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie. Uzasadnienie prawne decyzji organu było błędne. Organ oparł rozstrzygnięcie na dwóch wykluczających się podstawach prawnych, co w istocie powoduje, że orzeczenie jest niezrozumiałe i niekonsekwentne. Nawet jeżeli jedna z powołanych przez organ podstaw prawnych okazała się prawidłowa, sprawa winna zostać rozpoznana ponownie, bowiem, biorąc pod uwagę zasadę zaufania obywateli do organów, decyzje wydawane przez organy administracji publicznej winny być konsekwentne i jednoznaczne. Organ nie uwzględnił okoliczności, że postępowanie toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego zostało umorzone jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, zatem sprawa bezpodstawnie została rozpoznana jako ustalenie warunków zabudowy celem legalizacji samowoli budowlanej. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołało postanowienie Nr [...] z dnia [...] nakładające na inwestorkę obowiązek przedłożenia w PINB stosownych dokumentów w związku z dokonaniem samowolnej zmiany sposobu użytkowania części gospodarczej budynku, podczas gdy wówczas nie istniało ono już w obrocie prawnym. SKO rozpatrywało sprawę w innym trybie, aniżeli powinna ona zostać rozpoznana - organ błędnie uznał postępowanie jako legalizację samowoli budowlanej. Ponadto, organ pominął, bądź nie wyjaśnił szeregu okoliczności faktycznych. Nie ustalił stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wydaną decyzją o warunkach zabudowy, nie zbadał zgodności z zasadami "dobrego sąsiedztwa", pominął istnienie budynku gospodarczego, który został zaadaptowany jako budynek mieszkalny, w którym doszło do wymiany dachu, wybicia drzwi i wstawienia okien i który nie został przywrócony do stanu poprzedniego. Inwestor dokonał zmian bez złożenia stosownego zgłoszenia lub uzyskania stosownych decyzji, a zatem samowolnie dokonał przebudowy. Warunki zabudowy ustalone zostały dowolnie, bez uwzględnienia rzeczywistych działań podjętych przez inwestora, a twierdzenia inwestorki nie zostały zweryfikowane. Organ powziął wiedzę na temat prac budowlanych podejmowanych przez inwestorkę na nieruchomości, a jednak nie wyjaśnił tej kwestii. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w sprawie nie dokonano właściwej analizy urbanistycznej. Skarżąca kasacyjnie złożyła mapę z archiwum Sądu Rejonowego w O. z 1994 roku, wskazującą na rozbieżności - pomieszczenia gospodarcze i mieszkalne, w tym ich rozkład i wielkość, stanowiące obecnie nieruchomości inwestorki, są inne aniżeli na mapie stanowiącej załącznik nr 1 (część graficzna) do decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. Skarżąca kasacyjnie złożyła również dowody, z których wynika, że dach budynku został samowolnie zmieniony. Również te okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę ani przez organ, ani następnie przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył ,co następuje : Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezasadnie skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie. Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą kasacyjne, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma on charakter ogólny (blankietowy), wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia sądu. Wskazanie tylko tego przepisu nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej wskazuje jedynie przepisy regulujące sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tych przepisów z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2020 r., poz. 293) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588). W przedmiotowej sprawie, co wynika z akt sprawy, inwestorka w dniu [...] września 2018 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie mieszkalne w budynku jednolitym i częścią mieszkalną na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w K., położonej przy ul. K. [...]. W złożonym wniosku nie powoływała żadnych okoliczności dotyczących legalizacji istniejącej samowoli budowlanej, jak również żadnych obowiązków nałożonych przez Inspektora Nadzoru Budowlanego związanych z koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W oparciu o tak złożony wniosek organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie. Natomiast z akt sprawy wynika również, że z wniosku skarżącej kasacyjnie z dnia [...] czerwca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. prowadził postępowanie w przedmiocie zgłoszonej samowoli budowlanej i w dniu [...] listopada 2018 r., wydał postanowienie Nr [...] znak: [...] o wstrzymaniu użytkowania części gospodarczego budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. K. [...] w K., przeznaczonej na cele mieszkalne oraz o nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązku przedłożenia w PINB stosownych dokumentów w związku z dokonaniem samowolnej zmiany sposobu użytkowania części gospodarczej budynku mieszkalnego, w tym m.in. zaświadczenia prezydenta o zgodności sposobu użytkowania części budynku z decyzją o warunkach zabudowy. Z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika również, że w dniu [...] lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję Nr [...] z [...] lutego 2019 r. znak: [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego, z uwagi na przywrócenie pomieszczenia do stanu pierwotnego. Decyzja [...] Ins[...]pektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. jest decyzją ostateczną, została wydana przed rozpoznaniem przez SKO odwołania wniesionego przez skarżącą kasacyjnie od decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na dzień wydawania przez SKO zaskarżonej decyzji, postępowanie prowadzone przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. co do samowoli budowlanej nie było już prowadzone. Nie istniało też w obrocie prawnym rozstrzygnięcie zobowiązujące do przedłożenia zaświadczenia prezydenta o zgodności sposobu użytkowania części budynku z decyzją o warunkach zabudowy. Zatem w niniejszej sprawie wniosek w wydanie decyzji o warunkach zabudowy był nowym wnioskiem nie związanym z postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej Słusznie podnosi skarżąca kasacyjnie, że niezrozumiały jest fakt powoływania przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji postanowienia Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nakładającego na inwestora obowiązku przedłożenia w PINB stosownych dokumentów w związku z dokonaniem samowolnej zmiany sposobu użytkowania części gospodarczej budynku. W oparciu o powyższe ustalenie SKO sformułowało wywód o dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania legalizacyjnego przed organem budowlanym i dokonało rozważań prawnych na gruncie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Analiza uzasadnienia organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że SKO nie wzięło pod uwagę, że na datę orzekania przez organ II instancji inwestor nie była już zobowiązany do przedłożenia jakichkolwiek dokumentów do PINB celem legalizacji samowoli budowalnej. Nie budzi wątpliwości, że na datę orzekania przez organ odwoławczy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy na cele postępowania legalizacyjnego nie było dopuszczalne, albowiem takowe postępowanie zostało wcześniej przez właściwe organy umorzone. Nie mniej jednak, ponieważ inwestor skutecznie, wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. zainicjował nowe postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, składając wniosek w tym przedmiocie przed wydaniem w dniu [...] listopada 2018 r. przez PINB w O. postanowienia nakładającego obowiązek złożenia stosownych dokumentów celem legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, to w dalszym ciągu SKO władne było rozstrzygnąć o prawidłowości wydanej przez Burmistrza K. decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] kwietnia 2019 r. i rozpoznać przedmiotową sprawę w aspekcie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako wniosek dotyczący planowanej inwestycji. Fakt, że SKO powołało w uzasadnieniu art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i rozpoznawało sprawę jako ustalenie warunków zabudowy celem legalizacji samowoli budowlanej, było błędne, ale powyższe uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, które jest prawidłowe. Zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie mieszkalne w budynku jednolitym i częścią mieszkalną. Tak więc postępowanie nie ma na celu ustalenia parametrów, cech i wskaźników dotyczących nowej zabudowy i zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Postępowanie dotyczy tylko zmiany sposobu użytkowania jednego pomieszczenia gospodarczego, znajdującego się w budynku, na cele mieszkalne. SKO prawidłowo powołało jako podstawę materialnoprawną wydanej decyzji art. 59 ust. 1, 60 ust. 1, 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Należy podzielić stanowisko Sądu ,że prawidłowo Kolegium uznało, że organ I instancji dokonał niezbędnych uzgodnień, jak również prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził jego analizę. Wskazano, że organ I instancji wyznaczył obszar minimalny, stanowiący trzykrotną szerokość frontu (we wszystkich kierunkach) działki, wskazanej jako teren inwestycji. Powołano, że w tak wyznaczonym obszarze dominującą funkcję obszaru stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wysokiej intensywności, a zatem planowana inwestycja jest zgodna z funkcją występującą w obszarze analizowanym. Kolegium również prawidłowo wskazało, że w wyniku uwzględnienia wniosku nie dojdzie do powstania nowej zabudowy, co oznacza brak konieczności wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy, albowiem nie ulegają one zmianie. Z uwagi na fakt, że postępowanie prowadzone przez PINB w związku z samowolą budowlaną zostało umorzone ostateczną decyzją przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie mają dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia zarzuty, że organy pominęły okoliczność, że inwestorka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w dacie wcześniejszej niż wydane postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r. Podkreślić należy, że organ planistyczny, wydający decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie ma kompetencji do kwestionowania ostatecznych decyzji organów nadzoru budowlanego. Z tych względów również niezasadne są zarzuty dotyczące nieustalenia stanu prawnego i faktycznego terenu objętego wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Organ planistyczny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania i badania czy w przeszłości doszło do zmiany użytkowania innych części budynków i prowadzenia robót budowlanych związanych z wymianą dachu, wybiciem drzwi, wstawieniem okna. Powyższe kwestie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie postępowanie było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. W sprawie została przeprowadzona właściwa analiza urbanistyczna przez uprawnioną osobę, zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i na jej podstawie ustalono, że planowana inwestycja zgodna jest w zakresie funkcji z funkcją zabudowy istniejąca na analizowanym terenie - bo stanowi kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa" i będzie spełniać kryterium ładu przestrzennego oraz warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Kwestie jakim wymogom powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pozostają w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych i są procedowane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzje o warunkach zabudowy nie określają ani dokładnej lokalizacji budynków ani wymagań projektowych, kwestie te nie są przedmiotem prowadzonego postępowania i nie mogą mieć wpływu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tak więc niezasadny jest zarzut naruszenia § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania oraz błędne powołanie przez SKO art. 48 ust. 1 i 2 ustawy prawo budowlane, nie miały żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe ,skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie wniosku zawartego w skardze kasacyjnej dotyczącego zwrotu kosztów pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.