II SA/Po 561/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędzia WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll- Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 3 października 2024 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2023 r. inwestor – spółka P. sp. z o.o. z siedzibą w W. – wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, przewidzianej do realizacji na działce o nr ewid. [...], obręb geodezyjny W., gmina [...]. Po przeprowadzeniu postępowania, Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. odmówił ustalenia lokalizacji dla wnioskowanego zamierzenia. Na skutek odwołania inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 stycznia 2024 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uwzględnienia zmian w przepisach dotyczących kwalifikacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał w dniu 03 października 2024 r. decyzję nr [...], którą ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej stacji bazowej. W treści decyzji organ określił rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, zdrowia ludzi oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli właściciele nieruchomości sąsiednich, w tym J. J.. Skarżący kwestionowali lokalizację inwestycji, podnosząc argumenty dotyczące potencjalnego negatywnego oddziaływania fal elektromagnetycznych na zdrowie mieszkańców oraz naruszenia ich interesu prawnego. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami budowa urządzeń łączności stanowi cel publiczny. Organ podkreślił kluczowe znaczenie wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071). Nowelizacja ta spowodowała, że instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne przestały być kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji organ uznał, że obawy mieszkańców dotyczące promieniowania nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji, skoro inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Pismem z dnia 20 czerwca 2025 r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. J.. Skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w tym: 1. art. 40 § 2, art. 110 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 769, dalej jako: "K.p.a.") poprzez brak doręczenia decyzji organu I instancji oraz decyzji ostatecznej ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi – ad J.. Skarżący podniósł, że pełnomocnictwo zostało złożone do akt w dniu 07 kwietnia 2023 r. i nie zostało cofnięte, a pominięcie pełnomocnika skutkowało tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 2. art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, polegające na nierozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie i ograniczeniu się przez organ II instancji wyłącznie do kwestii zmian w prawie materialnym (rozporządzeniu środowiskowym), z pominięciem zarzutów dotyczących ochrony przeciwpożarowej i dostępu do drogi publicznej; 3. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 85 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości w celu weryfikacji możliwości dojazdu jednostek straży pożarnej do planowanego obiektu oraz rzeczywistych możliwości komunikacyjnych w obrębie działki. 4. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia, które pomija wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów odwołania; 5. art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) oraz art. 60 – 62 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1122) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że zmiana rozporządzenia zwalnia organ z obowiązku badania wpływu inwestycji na zdrowie i warunki życia ludzi. W uzasadnieniu skargi J. J. szczegółowo wskazał, że usytuowanie budynków na działce nr [...] uniemożliwia wjazd ciężkiego sprzętu oraz jednostek straży pożarnej, co stwarza zagrożenie bezpieczeństwa, które zostało zignorowane przez organy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. 2024 r., poz. 935 dalej: p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] odpowiadają prawu. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 50 ust. 1 tej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalizacja inwestycji celu publicznego następuje w drodze decyzji. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że planowana budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zalicza do celów publicznych budowę i utrzymywanie urządzeń łączności. Sąd ustalił, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone w art. 52 u.p.z.p. Równocześnie, zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja ta ma charakter związany – organ nie działa w ramach uznania administracyjnego, lecz jest zobligowany do wydania decyzji pozytywnej, jeśli wniosek jest zgodny z prawem. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., polegającego na pominięciu ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżącego i doręczaniu pism bezpośrednio stronie, Sąd uznał ten zarzut za nieskuteczny w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek faktem jest, że organ I instancji oraz organ odwoławczy uchybiły obowiązkowi wynikającemu z art. 40 § 2 K.p.a., kierując korespondencję (w tym decyzje) do skarżącego J. J. zamiast do jego pełnomocnika, to uchybienie to nie wywołało negatywnych skutków prawnych dla strony. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, naruszenie przepisów o doręczeniach może stanowić podstawę do wznowienia postępowania (jako pozbawienie strony udziału w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) lub uchylenia decyzji tylko wtedy, gdy uniemożliwiło to stronie podjęcie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie skarżący osobiście odbierał korespondencję, co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach administracyjnych. Co kluczowe, skarżący – mimo braku doręczenia pism pełnomocnikowi – brał czynny udział w postępowaniu: złożył w terminie odwołanie od decyzji organu I instancji, a następnie w terminie wniósł skargę do Sądu. Pominięcie pełnomocnika nie zamknęło zatem stronie drogi do obrony jej praw ani nie uniemożliwiło zaskarżenia rozstrzygnięcia. Skarżący miał pełną wiedzę o toczącym się postępowaniu i wydanych rozstrzygnięciach. Wobec powyższego, wada ta, choć zaistniała, nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy i nie może skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego prawidłowych merytorycznie decyzji. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące braku analizy oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. Organy prawidłowo oparły się na obowiązującym stanie prawnym. W dacie orzekania przez organy obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071). Mocą tego aktu, instalacje radiokomunikacyjne (stacje bazowe) zostały wykreślone z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a organ lokalizacyjny nie ma kompetencji do prowadzenia na tym etapie własnych badań w zakresie emisji pola elektromagnetycznego, o ile inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Jak słusznie wskazało SKO, subiektywne obawy skarżącego co do szkodliwości technologii czy zmiany przepisów nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji. Organy administracji są związane powszechnie obowiązującym prawem, a nie oceną słuszności rozwiązań legislacyjnych. Przechodząc do zarzutów dotyczących braku możliwości dojazdu jednostek straży pożarnej oraz problemów komunikacyjnych wewnątrz działki, Sąd wyjaśnia, że na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego organ bada jedynie ogólny dostęp terenu do drogi publicznej oraz ustala warunki zabudowy. Decyzja lokalizacyjna nie jest jeszcze pozwoleniem na budowę. Szczegółowe rozwiązania techniczne, takie jak wyznaczenie dróg pożarowych, placów manewrowych dla straży pożarnej, czy konkretna organizacja placu budowy, podlegają weryfikacji przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na etapie zatwierdzania projektu budowlanego. To na tamtym etapie badana jest zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W niniejszym postępowaniu organ ustalił, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Kwestia fizycznej możliwości manewrowania sprzętem na terenie działki nie jest przedmiotem badania w procedurze lokalizacyjnej, lecz w procedurze o udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym, brak przeprowadzenia oględzin w tym zakresie nie stanowił naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., gdyż okoliczność ta nie była istotna dla rozstrzygnięcia sprawy na tym etapie. Sądu, organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności, odnosząc się do kluczowych zmian w prawie, które determinowały wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.