II OSK 2464/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 686/25 w sprawie ze sprzeciwu Stowarzyszenia [...] w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 marca 2025 r. nr SKO.415/96/2025 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 lipca 2025 r. oddalił sprzeciw Stowarzyszenia [...] w K. (dalej "Stowarzyszenie") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej "SKO") z dnia 26 marca 2025 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktyczny i prawnym: Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 14 maja 2024 r., uzupełnionym 22 maja 2024 r., X. Sp. z o.o. z/s w W. (dalej: "Spółka") zwróciła się do Burmistrza Miasta Dębica (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej X. Sp. z o.o. o nominale [...] wraz z instalacją elektroenergetyczną oraz kanalizacją kablową na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w D. Następnie po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz decyzją z dnia 16 stycznia 2025 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie. Decyzją wydaną 26 marca 2025 r. SKO, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stowarzyszenie złożyło sprzeciw do WSA w Rzeszowie. Sąd oddalił wniesiony sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jako przesłankę podjęcia decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało na naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, jak również istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Wywiodło, że decyzja Burmistrza nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 54 u.p.z.p. Sąd podzielił stanowisko Kolegium w powyższym zakresie. W kwestii podniesionego w sprzeciwie zarzutu dotyczącego ustalenia kręgu stron postępowania Sąd wyjaśnił, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Stronami tego postępowania mogą być również inne podmioty, gdy spełnione są ogólne warunki z art. 28 k.p.a., tj. podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Z pewnością stronami postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są właściciele nieruchomości, nad którymi przewidywane są przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Stronami tego postępowania mogą być również właściciele nieruchomości dalej położonych, co ustala się na podstawie zweryfikowanych danych z dokumentów przedłożonych przez inwestora. W przedmiotowej sprawie ewentualne zmiany dotyczące kręgu stron będą mogą nastąpić po ponownym przeprowadzeniu postępowania przez organ I instancji. Odnosząc się do argumentu Stowarzyszenia dotyczącego konieczności powołania biegłego Sąd wyjaśnił, że organ związany jest parametrami wskazanymi przez inwestora. Stanowisko to zostało przesądzone w uchwale NSA podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt III OPS 1/22. Odnosząc się natomiast do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji – czego domaga się wnoszące sprzeciw Stowarzyszenie - Sąd wyjaśnił, że decyzja Burmistrza została zaskarżona w trybie zwykłym, tj. odwołaniem, a zatem Kolegium nie mogło stwierdzić jej nieważności, a mogło tę decyzję uchylić, co też prawidłowo uczyniło. W tych okolicznościach Sąd uznał, że SKO było w pełni uprawnione do wyrażonej w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej oceny, że całokształt przytoczonych okoliczności świadczy o tym, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz z naruszeniem art. 53 ust. 3 i art. 54 u.p.z.p. Zatem Sąd związany ustawowymi kryteriami oceny decyzji kasatoryjnej zobowiązany był oddalić sprzeciw. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji: 1. art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a), b) i d) u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na oddaleniu sprzeciwu w sytuacji, gdy był on zasadny, gdyż brak podania mocy EIRP anten oraz ich ilości i innych parametrów stacji bazowej w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji jest rażącym naruszeniem prawa, a nie naruszeniem "zwykłym", co oznacza, że SKO nie mogło zastosować art. 138 § 2 k.p.a., lecz powinno stwierdzić nieważność decyzji, 2. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na oddaleniu sprzeciwu i błędnym uznaniu, że w postępowaniu odwoławczym nie można stwierdzić nieważności decyzji, pomimo że ustawodawca nie dopuszcza, aby można było uchylić decyzję, która rażąco narusza prawo, lecz należy stwierdzić nieważność takiej decyzji, za czym przemawia ochrona praworządności i prawo obywateli do uzyskania odszkodowania za rażące naruszenie prawa, 3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że stronami w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji mogą być właściciele działek dalej położonych od inwestycji, co ustala się na podstawie "zweryfikowanych danych z dokumentów przedłożonych przez inwestora" - w sytuacji, gdy krąg stron nie może być ustalany wybiórczo na podstawie tylko niektórych dokumentów z akt, ale na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a także np. na podstawie załączonej do akt opinii biegłego zamówionej przez strony - a nie tylko na podstawie dokumentów inwestora, 4. art. 269 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i art. 178 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że uchwała NSA III OPS 1/22 ma moc wiążącą w zakresie uzasadnienia uchwały, pomimo że w tym uzasadnieniu wysunięto nowe tezy, wykraczające poza zakres pytania prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia, co nie ma mocy wiążącej, bowiem uchwała ma moc wiążącą jedynie w zakresie rozstrzygnięcia pytania prawnego, a rozstrzygana kwestia sumowania mocy EIRP anten na gruncie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie była sporna w niniejszej sprawie, 5. art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez podanie, że nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie parametrów niż podaje inwestor (co oznacza bezkrytyczne przyjęcie tych parametrów, bez swobodnej oceny ich prawidłowości, pomimo że w sprzeciwie zarzucono błędy w tym zakresie i załączona do sprzeciwu opinia biegłego to potwierdziła) w sytuacji, gdy przecież parametry inwestycji powinny być poddane swobodnej ocenie w zakresie ich kompletności oraz prawidłowości i w tym celu należało powołać biegłego, bo wymaga to wiedzy specjalnej; Sąd naruszył ww. przepisy poprzez uznanie za niezasadne powołanie biegłego sądowego z zakresu elektroniki, radiokomunikacji i telekomunikacji ruchomej przy SO w Kielcach Pana Doktora Inżyniera J. G. w celu uzyskania opinii w kwestii ustalenia: a) czy podane w analizie występowania pól e-m - będącej dokumentem prywatnym inwestora, przedstawionym przez inwestora - parametry techniczne anten i innych urządzeń (w tym urządzeń RRU i ODU) oraz zasięgi ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych tworzonych przez inwestycję są prawidłowe, kompletne, a jeśli nie, to jakie są w rzeczywistości - pomimo że Stowarzyszenie zarzucało przed SKO oraz przed Sądem błędne obliczenie przez inwestora mocy EIRP i tym samym jej wielokrotne zaniżenie, co nie zostało przez SKO ani Sąd przeanalizowane, b) czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi w kontekście wytwarzanego pola elektromagnetycznego przez inwestycję, c) czy dokumentacja zawiera wszystkie konieczne w świetle przepisów prawa i wiedzy współczesnej parametry techniczne stacji bazowej oraz czy są one prawidłowe i kompletne, a jeśli nie, to jakie to parametry powinny być, d) jakie inne dokumenty - prócz brakujących kart katalogowych anten - inwestor powinien załączyć do dokumentacji, w sytuacji, gdy zarzuty w tym zakresie były podnoszone przed Sądem, a organy nie zbadały w żaden sposób, czy inwestor rzeczywiście podał wszystkie konieczne parametry techniczne i środowiskowe inwestycji oraz czy inwestycja spełnia wymagania określone we wszystkich przepisach prawa w sytuacji, gdy nawet Sąd dopatrzył się braku podania mocy EIRP anten, a ponadto Burmistrz nawet nie miał wiedzy specjalnej w zakresie, jakie są parametry techniczne stacji bazowej, aby móc rzeczywiście sprawdzić poprawność dokumentacji inwestora, pomimo że zawiera ona braki w tej kwestii, a moc EIRP została przez inwestora niepodana w dokumentacji, lecz przyjęto ją do obliczenia maksymalnych zasięgów promieniowania ponadnormatywnego, a zlecona przez Stowarzyszenie opinia biegłego potwierdza zaniżenie przyjętej mocy EIRP oraz zasięgów promieniowania wskutek nieuwzględnienia współczynników PAPR, 6. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. w zw. z arc. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wszystkie parametry, jakie podał inwestor są wiążące i niepodważalne w sytuacji, gdy w sprzeciwie zarzucono, w oparciu o opinię biegłego Dr. Inż. J. G., że moce EIRP anten zostały nieprawidłowo obliczone (bez uwzględnienia współczynnika PAPR), a ponadto że inwestor nie przedstawił parametrów urządzeń RRU i ODU oraz wskutek zaniżonego obliczenia mocy EIRP anten podał zaniżone zasięgi ponadnormatywnego promieniowania, a dokumentacja inwestora jest dowodem i to organ musi samodzielnie zweryfikować, czy podano wszystkie wymagane w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. parametry, a z racji, że wymaga to wiedzy specjalnej i weryfikują prawidłowości mocy EIRP i zasięgów promieniowania ponadnormatywnego także, to organy powinny powołać biegłego oraz zażądać od inwestora kart katalogowych anten, bo jest to niezbędne dla dokonania swobodnej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego i ocenienia zgodności wniosku inwestora z art. 52 ust 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p., z czym jednak Sąd się nie zgodził, naruszając wskazane przepisy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę w powyżej zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Odnosząc się do kwestii ewentualnej nieważności decyzji organu I instancji należy wskazać, że problematyka ta była już przedmiotem orzeczenia NSA z dnia 7 października 2025 r. sygn. akt II OSK 1927/25 pomiędzy skarżącym Stowarzyszeniem a SKO w Krakowie. W przywołanym wyroku Sąd wskazał, że "nieważność decyzji nieostatecznej można stwierdzić jedynie w dwóch przypadkach. Pierwszy, polega na tym, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ wyższego stopnia działając z urzędu stwierdzi ową nieważność. Drugi zaś sprowadza się do tego, iż strona, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości składa w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji" oraz "W takiej sytuacji organ odwoławczy obowiązany był zastosować uprawnienie orzecznicze określone w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, ponieważ w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego nie można stwierdzić nieważności decyzji. Istnieje bowiem zasada pierwszeństwa postępowania odwoławczego". W niniejszej sprawie nie można uznać aby organ był zobowiązany rozpatrywać nieważność nieostatecznej decyzji organu I instancji, ponieważ wnoszący odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta Dębicy z dnia 16 stycznia 2025 r. nie żądali wyraźnie zastosowania trybu przewidzianego w art. 156 k.p.a. Strona niejako zaprzeczyła sama sobie wnosząc w punkcie pierwszym odwołania o stwierdzenie nieważności decyzji (bez podania podstawy prawnej), a w punkcie drugim o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ zasadnie zatem, zgodnie z podaną wcześniej zasadą, przyjął że należy wdrożyć postępowanie odwoławcze, które z natury jest również bardziej korzystne dla strony. Wobec powyższego za całkowicie nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 269 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i art. 178 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że uchwała NSA III OPS 1/22 ma moc wiążącą w zakresie uzasadnienia uchwały, należy uznać, że również i on nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Choć rację ma strona skarżąca, że moc wiążącą ma co do zasady sentencja uchwały, to nie oznacza, że Sąd nie mógł powołać się na stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu, które wprost stanowi, że "podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach inwestycji". Powołanie się na to stanowisko nie powoduje, że wyrok Sądu I instancji jest dotknięty wadą mogącą prowadzić do jego uchylenia. Wręcz przeciwnie, oznacza jedynie, że Sąd wskazał m.in. na jakiej podstawie przyjął, że w sprawie nie była konieczna dodatkowa opinia wyspecjalizowanego biegłego. Z uwagi na to stanowisko Sąd I instancji przyjął, że organ nie naruszył art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., w zakresie w jakim na to naruszenie wskazuje strona w zarzucie nr 5 skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę Sądu I instancji. Na marginesie należy jedynie przypomnieć, że art. 80 k.p.a. stwierdza, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co oznacza, że żaden dowód nie ma mocy wiążącej, jak też i opinia wydana w trybie art. 84 § 1 k.p.a. Dodatkowo w orzecznictwie wskazuje się na brak obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z 26 października 2016 r., II OSK 950/15). Nic nie stoi natomiast na przeszkodzie aby w ponownie prowadzonym postępowaniu strona przedstawiła wszelkie istotne dla niej dowody w sprawie, zwłaszcza wobec stwierdzenia przez SKO, że organ I instancji winien rozważyć dokonanie uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w szerszym zakresie niż miało to miejsce. Stwierdzenie to w oczywisty sposób otwiera przestrzeń na zweryfikowanie tak istotnej dla strony skarżącej kwestii w ponownie prowadzonym postępowaniu. Podobnie rzecz się ma z ewentualnym ustaleniem nowego kręgu uczestników postępowania. NSA uznał zatem za niezasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.