II SA/Po 539/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Burmistrza Gminy M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję

Decyzją z dnia 16 maja 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania E. P., uchyliło decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] 2017 r., [...] o odmowie przyznania odwołującej się własności nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Dnia 28 maja 1976 r. K. P. (poprzednik prawny E. P.) wystąpił o przejęcie jego gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości [...] w zamian za rentę (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego zarówno samego gospodarstwa jak i sytuacji osobistej K. P., Naczelnik Miasta i Gminy M. decyzją z dnia [...] 1980 r., [...] (k. 49 oraz 104 akt administracyjnych organu pierwszej instancji): - orzekł o przejęciu na rzecz Państwa własności i posiadania gospodarstwa rolnego powierzchni 3.80 ha położonego we wsi [...], gmina [...], oznaczonego w księdze wieczystej [...], Tom [...], wykaz [...] i Tom [...], wykaz [...], a według operatu ewidencji gruntów jako działki [...], [...], [...], [...] i [...], które to gospodarstwo przekazał K. P. i [...] T. P. (do przekazania doszło z wyłączeniem inwentarza żywego oraz budynków); - stwierdził, że z przekazania wyłączono następujące budynki: [...], które z dniem uprawomocnienia się decyzji miały stać się odrębnym przedmiotem własności K. P. i T. P.; równocześnie powstać miała służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z wymienionych budynków, obciążająca działkę gruntu, której obszar i granice miały zostać ustalone przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, Oddział Rejonowy w P.; - stwierdził, że dotychczasowi właściciele mają prawo do bezpłatnego użytkowania gruntu rolnego o powierzchni 0,30 ha, którego położenie w terenie po uzgodnieniu z przekazującym określić miało Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, Oddział Rejonowy w P.; - stwierdził, że potrąceniu podlegają zadłużenia z tytułu podatków w wysokości [...] zł i z tytułu składki na fundusz emerytalny [...]. Jako podstawę prawną powyższej decyzji wskazano art. 52 ust. 2 w zw. z art. 45 i art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zagospodarowaniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzina (Dz. U. Nr 32, poz. 140, dalej "u.z.e.ś.r.). Wnioskiem z dnia 16 listopada 2006 r. E. P. wystąpiła do Starosty o nieodpłatne przyznanie jej własności działek przy ul. [...] w [...] (k. 74 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 22 września 2016 r. E. P., reprezentowana przez pełnomocnika, ponownie wystąpiła z wnioskiem "o zwrot nieruchomości". Sprecyzowała, że domaga się nieodpłatnego przekazania na własność wnioskodawczyni nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...] (obecnie [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) oraz [...] (k. 121 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wniosła także o przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych świadków na okoliczność faktycznego zamieszkiwania i użytkowania przez E. P. nieruchomości objętej wnioskiem. E. P. nadmieniła, że zamieszkuje na działce [...] nieprzerwanie od kilkudziesięciu lat. Mieszkała tam z rodzicami i nadal mieszka od daty ich śmierci. W międzyczasie poczyniła niezbędne nakłady na nieruchomość, w tym remonty budynków. Korzysta też z terenów przyległych do budynków. Pismem z dnia 19 stycznia 2017 r. wnioskodawczyni sprecyzowała wniosek wskazując, że ubiega się o nieodpłatne przekazanie na własność nieruchomości oznaczonej jako działki [...], [...], [...] i [...] (k. 139 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 30 stycznia 2017 r., [...] Starosta zawiadomił wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania (k. 140 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 24 marca 2017 r. przeprowadzono oględziny działek [...], [...], [...] i [...] (k. 158-159 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 16 maja 2017 r. odbyła się w sprawie rozprawa administracyjna (k. 197 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 23 czerwca 2017 r. ponownie przeprowadzono na nieruchomości oględziny (k. 200 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 18 lipca 2017 r., [...] [...] Zarząd Geodezji, Kartografii i Administrowania Mieniem w P. wyjaśnił (w odpowiedzi na wcześniejsze zapytanie Starosty), że w archiwum zakładowym tego organu nie występują dokumenty, które mogły dotyczyć określenia prawa na rzecz T. P. i K. P. do bezpłatnego użytkowania gruntu rolnego o powierzchni 0,30 ha położonego w miejscowości [...]. Dnia 31 sierpnia 2017 r. przesłuchano stronę – E. P. na okoliczność, czy posiada ona informacje dotyczące przekazania do użytkowania gruntu rolnego o powierzchni 0,30 ha w związku z przejęciem za rentę na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego K. P. i T. P. (k. 206 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 118 ust. 1, 2a oraz 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm., dalej "u.u.s.r."), odmówił E. P. przyznania na własność nieruchomości położonej w [...] stanowiącej działki [...], [...], [...], [...] (k. 219-221 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach rozstrzygnięcia przedstawił istotne w sprawie uregulowania prawne, a następnie zaznaczył, że przedmiotem wniosku przyznanie na własność może być wyłącznie ta sama działka gruntu, która została przekazana do użytkowania z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem Starosty w rozpoznawanej sprawie ta ostatnia kwestia budzi wątpliwości. Wymaga bowiem ustalenia, czy wskazane we wniosku działki [...], [...], [...], [...], to ta sama nieruchomość która została przydzielona K. P. i T. P. do bezpłatnego użytkowania. Roszczenie przewidziane w art. 118 u.u.s.r. nie może być interpretowane rozszerzająco. Odnieść należy to również do sfery przedmiotowej regulacji. Rolnikowi, który przekazał na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne, może być zwrócony grunt rolny przekazany wcześniej do bezpłatnego użytkowania jako działka pochodząca z gospodarstwa rolnego przejętego na rzecz Skarbu Państwa za rentę. Tym samym należy stwierdzić, iż rolnikowi przysługuje prawo ubiegania się o nieodpłatne przyznanie własności tej właśnie konkretnie działki, a nie zaś jakiejkolwiek działki gruntu Skarbu Państwa. Starosta zaznaczył dalej, że art. 118 ust. 1 u.u.s.r. dotyczy przekazywania na własność działki gruntu, co do której przysługuje prawo użytkowania. Wolą ustawodawcy było więc przyznanie – rolnikowi, który przekazał Państwu gospodarstwo rolne, względnie jego zstępnym – prawa ubiegania się o nieodpłatne przyznanie własności wyłącznie ściśle określonych działek. Art. 118 ust. 1 u.u.s.r. nie stanowi podstawy prawnej do zgłaszania roszczenia o przyznanie własności innych działek niż działka objęta prawem użytkowania. Przechodząc do oceny okoliczności sprawy Starosta wskazał, że 24 marca i 23 czerwca 2017 r. zostały przeprowadzone oględziny dziatek [...], [...], [...], [...]. Ustalono, że działka [...] to teren porośnięty roślinnością, zadbaną wraz z drzewami. Od ul. [...] w działce znajduje się ogrodzenie trwałe, od ul. [...] cześć ogrodzona na podmurówce betonowej oraz brama. Działka [...] to teren porośnięty roślinnością koszoną, zadbaną, z fragmentem sadu i drzewami. Działka obejmuje [...] teren z roślinnością, na której znajduje się płyta betonowa, według oświadczenia E. P. to pozostałość po oborze, która została rozebrana. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni na działkach [...] i [...] posadowione były zabudowania gospodarcze: stajnia, obora, chlew, które rozebrane zostały około 2004 r. Pod ziemią znajdują się fundamenty tych zabudowań. Działka [...] porośnięta jest roślinnością koszoną zadbaną. W działce posadowiony jest płot z bramą oraz rosną drzewa od ul. [...]. Organ nadmienił dalej, że 16 maja 2017 r. przeprowadził przesłuchanie świadków na okoliczność użytkowania przez E. P. nieruchomości objętej wnioskiem. Zgodne zeznania świadków potwierdziły, iż nieruchomość faktycznie użytkowana była nieprzerwanie przez wnioskodawczynię, a wcześniej przez jej rodziców K. P. i T. P.. Pierwotnie stanowiły cześć rodzinnego siedliska. Zgodnie z oświadczeniem świadków, niegdyś znajdowała się tam zabudowania gospodarcze, które następnie zostały rozebrane. W dniu 31 sierpnia 2017 r. przesłuchano E. P. na okoliczność, przekazania do użytkowania gruntu rolnego o powierzchni 0,30 ha w związku z przejęciem za rentę na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego K. P. i T. P. na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. decyzji z dnia [...] 1980 r., [...] [...]. E. P. zeznała, że nie posiada informacji o formalnym przekazaniu gruntu rolnego o powierzchni 0,30 ha wskazanym w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] 1980 r. w postaci protokołu przekazującego lub innego dokumentu pochodzącego od organu wymienionego w powyższym orzeczeniu, to jest Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w P.. Po wydaniu decyzji został wskazany grunt do użytkowania przez jej rodziców stanowiący siedlisko jej rodziny obejmujący obecne działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Najpierw nieruchomość użytkowana była przez jej rodziców K. P. i T. P., a później przez samą wnioskodawczynię. E. P. uczestniczyła w spotkaniach z organami gminy w sprawie przekazania gruntu o powierzchni 0,30 ha wskazanego w powyższej decyzji. Odnosząc się do powyższego Starosta wskazał, że jego zadaniem było ustalenie, czy w związku decyzją Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] 1980 r., [...] [...] przekazano faktycznie do użytkowania wskazany w punkcie 3 tej decyzji grunt rolny o powierzchni 0,30 ha. Jeżeli taki fakt nastąpił należało ustalić, gdzie znajduje się ta nieruchomość (jakie posiada obecnie oznaczenia geodezyjne) i czy jest ona użytkowana przez wnioskodawczynię, córkę K. P. i T. P., a wcześniej była użytkowana przez nich samych. Na podstawie materiału dowodowego (w tym zeznań wnioskodawczyni) Starosta ustalił, że wskazany grunt rolny o powierzchni 0,30 ha nie został przekazany do użytkowania K. P. i T. P. przez upoważnione do tego organy państwowe. Na podstawie zeznań świadków i E. P. ustalono że, działki [...], [...], [...] i [...] stanowiły na datę wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] 1980 r., [...] [...] część siedliska rodziny P. , gdzie znajdowały się zabudowania gospodarcze: dom mieszkalny, chlew, ustęp, piwnica. Wskazane działki stanowiły część nieruchomości określonej punkcie drugim decyzji, czyli gruntu pod budynkami, które to budynki w wyniku przekazania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa stały się od gruntu osobnym przedmiotem własności, zapisanym aktualnie w księdze wieczystej [...] Tym samym nieruchomość ta, w przypadku istnienia obecnie wskazanych powyżej budynków, mogłaby być przedmiotem nieodpłatnego przyznania, w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (tekst jednolity Dz. U. z 1989 r. Nr 10, poz. 53 ze zm., dalej "zm.u.u.s.r."). Starosta nadmienił, że rozstrzygnął powyższą kwestię w decyzji z dnia [...] 2017 r., [...]. Starosta dodał też, że [...] Zarząd Geodezji, Kartografii i Administrowania Mieniem w P. poinformował, iż w zbiorach archiwalnych dotyczących [...] Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych Rejonowy Oddział w P. nie występują dokumenty, które mogłyby dotyczyć określenia położenia w terenie gruntu rolnego o powierzchni 0,30 ha, będącego przedmiotem bezpłatnego prawa użytkowania przyznanego K. P. i T. P., wskazanego w punkcie 3 decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] 1980 r., [...] [...]. Podsumowując Starosta stwierdził, że intencją ustawodawcy (uchwalającego u.u.s.r. – uw Sądu) było przekazanie nieodpłatnie działek gruntu, co do których w myśl dotychczasowych przepisów (u.z.e.ś.r.) ustanawiano prawo użytkowania z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Pomimo dyspozycji zawartej w punkcie 3 decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. takiego przekazania do użytkowania na rzecz K. P. i T. P. gruntu rolnego o powierzchni 0,30 ha nie dokonano. Działki wskazane we wniosku E. P. nie stanowią tego gruntu. Tym samym – w ocenie Starosty – zasadna była odmowa przyznania w trybie art. 118 u.u.s.r. Odwołanie od decyzji Starosty wniosła E. P. zarzucając naruszenie art. 118 u.u.s.r. poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do skutecznego ubiegania się o zwrot działek [...], [...], [...] i [...], w sytuacji, gdy jako zstępna osób uprawnionych, faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom wymienionymi działkami, a z treści przepisu nie wynika, aby przekazanie do użytkowania gruntu miało przybrać formę pisemną. Odwołująca się zarzuciła także naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji twierdzeń wnioskodawczyni odnośnie przekazania jej rodzicom siedliska w użytkowanie i nie wskazanie przyczyn tego pominięcia. Wskazując na powyższe, E. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nieodpłatne przekazanie jej na własność działek [...], [...], [...] i [...] (egzemplarz odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] 2017 r., [...] nie znajduje się w aktach nadesłanych wraz ze sprzeciwem; jest on jednak w dyspozycji Sądu, gdyż znajduje się na k. 1-4 akt administracyjnych [...] dołączonej do akt sprawy sądowej IV SA/Po 705/18 – uw. Sądu, na ten temat zob. niżej). Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") – uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Wyjaśniło, że wniosek został złożony przez zstępną osób uprawnionych z art. 118 u.u.s.r. Nadto w świetle całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności zeznań świadków, których wiarygodności nikt nie podważał, jak również zeznań strony, spełniona jest również przesłanka faktycznego władania działką przez wnioskodawczynię po śmierci K. P. i T. P.. W dalszej argumentacji Kolegium zaznaczyło, że nie podziela stanowiska Starosty, iż brak dokumentu potwierdzającego przekazanie nieruchomości uniemożliwia ustalenie, że do takiego przekazania doszło. Ustawa nie formułuje w tym względzie żadnych wymogów, to jest skuteczność przekazania określonego obszaru ziemi rolnikowi nie była uzależniona od potwierdzenia tej okoliczności dokumentem. Kolegium stwierdziło, że brak dokumentu przekazania brak per se nie może prowadzić do automatycznego ustalenia, iż do przekazania określonego obszaru nie doszło. Zdaniem organu odwoławczego w warunkach sprawy konkluzja taka pozostaje w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami. Dalej Kolegium stwierdziło stanowczo, że "skoro bezspornie objęty postępowaniem obszar kuli ziemskiej pierwotnie stanowił siedlisko czy też jego element dla wnioskodawczyni i jej wstępnych i obszar ten był objęty decyzją z dnia [...] 1980 r., to władanie nim po tej dacie musiało mieć oparcie w treści tejże decyzji, mocą której oddano do użytkowania obszar 0,30 ha. Fakt przekazania nieruchomości w użytkowanie nie musiał dla swej skuteczności być potwierdzony protokolarnie. Ustalenie takie mogło zostać poczynione również ustnie - o czym zeznawała strona. Protokolarne przekazanie nieruchomości mogło nie odbyć się również dlatego, że obszar ten i tak pozostawał w posiadaniu uprawnionych i w zakresie posiadania (faktycznego władztwa nad rzeczą) decyzja Naczelnika Gminy i Miasta M. niczego nie zmieniła". W ocenie Kolegium treść zeznań E. P. prowadzi do wniosku, iż właśnie w taki sposób jej poprzednicy prawni posiadali nieruchomość przekazaną im w użytkowanie, a szczegółowe ustalenia w tym zakresie były poczynione na spotkaniach z przedstawicielami organu administracji. Wskazując na powyższe organ odwoławczy stwierdził, ze istotną i niewyjaśnioną pozostaje kwestia, jaka część nieruchomości stanowiącej działki objęte wnioskiem stanowi nieruchomość przekazaną na podstawie decyzji z dnia [...] 1980 r. Łączna powierzchnia działek [...], [...], [...] oraz [...] wynosi 0,3429 ha. Skoro powierzchnia obszaru przekazanego wstępnym wnioskodawczyni wynosiła 0,30 ha i jednocześnie wnioskodawczyni nie mogła nabyć na własność obszaru większego niż określony w przywołanej decyzji, koniecznym okazało się ustalenie w jakim kształcie i w jakich granicach, w ramach działek wskazanych przez stronę, doszło do nabycia własności, tak by obszar nieruchomości objętej nabyciem wynosił 0,30 ha. Kolegium poleciło więc, aby Starosta przeprowadził oględziny nieruchomości z udziałem strony oraz biegłego geodety, w taki sposób by na podstawie tych ustaleń możliwe było wydzielenie z działek objętych postępowaniem obszaru o powierzchni 0,30 ha stanowiącego nieruchomość przekazaną wstępnym E. P.. W ocenie Kolegium w sprawie konieczne będzie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego formie operatu geodezyjnego na okoliczność ustalenia granic nieruchomości o obszarze 0,30 ha w ramach działek wymienionych w petitum decyzji i tym samym prawidłowego określenia przedmiotu rozstrzygnięcia. Sprzeciw od decyzji Kolegium wniósł B. M. (zwany dalej "Burmistrzem") zarzucając naruszenie art. 15 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nie uznanie zgromadzonego przez Starostę za wyczerpujący materiału dowodowego dotyczącego braku faktycznego przekazania do użytkowania gruntu rolnego o powierzchni 0,3 ha zgodnie z punktem 3 decyzji z dnia [...] 1980 r., [...] [...] i narzucenie sposobu uzupełnienia oraz oceny dodatkowych materiałów dowodowych. Wskazując na powyższe Burmistrz wystąpił na podstawie art. 64b § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") o uchylenie w całości decyzji Kolegium objętej sprzeciwem. W motywach sprzeciwu Burmistrz wskazał, że zgodnie z decyzją z dnia [...] 1980 r., [...] [...] przejęto na rzecz Państwa własność i posiadanie gospodarstwa rolnego będącego własnością wstępnych E. P. o powierzchni 3,80 ha położonego we wsi [...] - oznaczonego jako działki [...], [...], [...], [...], [...], a zgodnie z punktem 3 decyzji dotychczasowi właściciele otrzymali prawo co bezpłatnego użytkowania gruntu rolnego o powierzchni 0,30 ha, którego położenie w terenie po uzgodnieniu z przekazującym miało określić Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Oddział Rejonowy w P.. W rozstrzygnięciu nie wymieniono enumeratywnie, która z przekazywanych pięciu działek gruntu o łącznej powierzchni 3,80 ha będzie przekazana do bezpłatnego użytkowania rolnego. W domyśle mogła to być każda z wymienionych nieruchomości niekoniecznie sąsiadująca z zabudowaniami siedliska rolnego. Burmistrz wskazał dalej, że ustalenie podmiotowego prawa użytkowania zgodnie z intencją ówczesnego ustawodawcy następowało w celu wypełnienia określonej funkcji społeczno-gospodarczej, tradycyjnie pełniąc funkcję alimentacyjną, służącą zabezpieczeniu egzystencji uprawnionych osób. Położenie przyznawanego gruntu uzgadniano zatem z przekazującym po wydaniu decyzji. Do takiego uzgodnienia w przypadku K. P. i T. P., choć było to w ich interesie, nie doszło nigdy oficjalnie na piśmie, co potwierdzono w toku postępowania przed Starostą. W zbiorach archiwalnych [...] Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych Rejonowy Oddział w P. nie ma też takiego dokumentu, nie posada go nadto zstępna K. P. i T. P.. Burmistrz podniósł, że E. P. podczas przesłuchania twierdziła, iż "uczestniczyła w spotkanych z organami gminy w sprawie przekazania gruntu" oraz że "Po wydaniu decyzji został wskazany grunt do użytkowania przez moich rodziców, stanowiący siedlisko, a obejmujący m. in. działki obecnie oznaczone [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]" czego nie potwierdzono żadnym dokumentem oraz zeznaniem innego niż wnioskodawczyni bezstronnego świadka. Zdaniem Burmistrza wątpliwości budzi też powierzchnia wskazanych do użytkowania gruntów przekraczająca 0,50 ha, co nie koresponduje z ustaloną w decyzji powierzchnią przekazywanych gruntów - 0,30 ha. Oznacza to, że wstępni E. P. oraz ona sama korzystali po przekazaniu Państwu gospodarstwa rolnego z całego siedliska przy zabudowaniach w sposób niezmieniony po wydaniu decyzji, co sugeruje brak jakichkolwiek uzgodnień w terenie. Obowiązujący wówczas u.z.e.ś.r., w szczególności art. 55 i powiązany z nim art. 22 ust. 5, stanowiły, że do użytkowania działki gruntu rolnego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu, co wskazuje na rolne wykorzystanie gruntu przekazanego do użytkowania. Burmistrz stwierdził, że E. P. udowodniła w trakcie postępowania, iż faktycznie włada działkami o [...], [...], [...], [...], jednak wątpliwości skarżącego budzi, czy działki te są gruntem przyznanym do korzystania wstępnym wnioskodawczyni (o ile takowy był przyznany), czego nie udokumentowano w trakcie postępowania oraz, czy ich wykorzystanie w chwili obecnej (jako ogród przydomowy o powierzchni 0,3429 ha) odpowiada zakresowi uprawnień, jaki otrzymali w decyzji wstępni wnioskodawczyni. Sprzeciw Burmistrza wzbudził budzi również autorytarny sposób wskazania Staroście sposobu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w formie wykonania aktualnego operatu geodezyjnego na okoliczność ustalenia granic obszaru 0,30 ha, który ma określić granice nieruchomości przekazanej w latach 80-tych wstępnym wnioskodawczyni, jedynie na podstawie jej oświadczenia. W ten sposób określony przedmiot rozstrzygnięcia sprawy miałby być podstawą do rozstrzygnięcia sprawy. Warunkiem realizacji zasady dwuinstancyjności jest zachowanie samodzielności rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji w stosunku do organu drugiej instancji. W piśmie przekazującym sprzeciw, które należy traktować jako odpowiedź organu, Kolegium nie zajęło stanowiska co do zarzutów Burmistrza (k. 7 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem o dalszych rozważań konieczne jest poczynienie pewnej uwagi porządkowej. Z analizy akt administracyjnych nadesłanych przez Kolegium wynika, że znajdujący się na k. 2-3 akt organu drugiej instancji ([...]) egzemplarz odwołania E. P. nie jest odwołaniem od decyzji Starosty z dnia [...] 2017 r., [...]X, ale odwołaniem od innego rozstrzygnięcia Starosty z tego samego dnia oznaczonego jako [...]Y. W toku analizy sprawy Sąd ustalił jednak, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu zawisła sprawa ze skargi E. P. na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2018 r., [...], która została zarejestrowana jako IV SA/Po 705/18. Akta administracyjne dołączone do sprawy sądowej IV SA/Po 705/18 zostały wypożyczone Wydziałowi II Sądu, co pozwoliło stwierdzić, że na k. 2-4 tych akt znajduje się egzemplarz odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] 2017 r., [...]X. Sporządzono więc kopię tego odwołania i włączono do akt sądowych niniejszej sprawy. Przechodząc do motywów sprzeciwu należy na wstępie odnotować, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która istotnie znowelizowała P.p.s.a. Jedną z istotnych zmian było między innymi wyłączenie prawa do wniesienia skargi na decyzje kasacyjnie (wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) i zastąpienie skargi innym, nowym środkiem zaskarżenia zwanym "sprzeciwem od decyzji" (stanowi o tym art. 64a P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). W tym miejscu wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dodać należy, że w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Starosty. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Kolegium motywując rozstrzygnięcie kasacyjne wskazało, że brak dokumentu potwierdzającego przekazanie gruntu wskazanego w punkcie 3 decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] 1980 r., [...] [...] "nie może prowadzić do automatycznego ustalenia, iż do przekazania określonego obszaru nie doszło". Kolegium zaznaczyło, że "skoro bezspornie objęty postępowaniem obszar kuli ziemskiej pierwotnie stanowił siedlisko czy też jego element dla wnioskodawczyni i jej wstępnych i obszar ten był objęty decyzją z dnia [...] 1980 r., to władanie nim po tej dacie musiało mieć oparcie w treści tejże decyzji, mocą której oddano do użytkowania obszar 0,30 ha". Organ odwoławczy wywiódł następnie, że działki [...], [...], [...] i [...] mają łącznie 0,3429 ha, a skoro tak, to koniecznym staje się ustalenie w jakim kształcie i w jakich granicach, w ramach działek, doszło do nabycia własności, tak aby obszar nieruchomości objętej nabyciem wynosił 0,30 ha. Zlecił więc Staroście przeprowadzenie oględzin nieruchomości z udziałem biegłego geodety "w taki sposób, by na podstawie tych ustaleń możliwe było wydzielenie z działek objętych postępowanie obszaru o powierzchni 0,30 ha stanowiącego nieruchomość przekazaną wstępnym E. P.", a także przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety w formie operatu geodezyjnego. W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nastąpiło co najmniej przedwcześnie, a wynika to przede wszystkim z faktu, że Kolegium błędnie zinterpretowało stan faktyczny sprawy i mylnie zidentyfikowało zagadnienie prawne, które legło u podstaw decyzji Starosty z dnia [...] 2017 r., [...] Aby wyjaśnić powyższe konieczne jest nakreślenie kontekstu materialnoprawnego sprawy. Otóż podstawą prawną decyzji Starosty z dnia [...] 2017 r., [...] był przede wszystkim art. 118 ust. 1 u.u.s.r. Przepis ten stanowi, że "osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki" (regulację tą stosuje się także do następców prawnych uprawnionego – zob. art. 118 ust. 2a u.u.s.r.). Analiza decyzji Starosty z dnia [...] 2017 r. wymaga zatem sięgnięcia do treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. decyzją z dnia [...] 1980 r., [...] [...], na podstawie której: orzeczono o przejęciu od poprzedników prawnych E. P. – K. P. i T. P. – gospodarstwa rolnego w [...] (działki [...], [...], [...], [...] i [...] wyłączono z przekazania wchodzące w skład gospodarstwa budynek mieszkalny, chlew, ustęp i piwnicę, które z dniem uprawomocnienia się decyzji miały stać się odrębnym przedmiotem własności K. P. i T. P. oraz stwierdzono, że dotychczasowi właściciele mają prawo do bezpłatnego użytkowania gruntu rolnego o powierzchni 0,30 ha (którego położenie w terenie po uzgodnieniu z przekazującym określić miało [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, Oddział Rejonowy w P.). Jak wskazano, Kolegium z góry niejako przyjęło, że Starosta odmówił przyznania E. P. działek [...], [...], [...] i [...] z tego powodu, iż przekazanie tych działek na podstawie decyzji z dnia [...] 1980 r., [...] [...] nie zostało udokumentowane. To zdeterminowało dalsze wnioski organu odwoławczego, w tym także ten, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i 77 § 1 K.p.a. (to stało się powodem zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.). Tymczasem z uzasadnienia decyzji Starosty wynika, że powody rozstrzygnięcia odmownego były zgoła inne. Organ ten po pierwsze przyznał, że działki [...], [...], [...] i [...] znajdują i znajdowały się w dyspozycji rodziny E. P. (zob. strona 4 decyzji, akapit 2). Po drugie, co najistotniejsze, z konkluzji decyzji Starosty (zob. zwłaszcza stronę 5) wynika, iż odmówił przyznania wnioskodawcy na własność działek [...], [...], [...] i [...] z tego powodu, że jego zdaniem były one w istocie działkami pod zabudowaniami gospodarczymi (a nie działkami przekazanymi, o których mowa w art. 118 u.u.s.r.). Starosta zwrócił uwagę, że zabudowania te na podstawie punktu 2 decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. decyzją z dnia [...] 1980 r., [...] [...] stały się odrębnym przedmiotem własności, zapisanym aktualnie w księdze wieczystej [...] W konsekwencji w ocenie organu pierwszej instancji działki, na których znajdowały się budynki, w przypadku, gdyby te budynki istniały, mogły być przedmiotem nieodpłatnego przyznania w trybie art. 6 zm.u.u.s.r. Starosta nadmienił, że na podstawie tego przepisu rozstrzygał odrębnie decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Podsumowując w ocenie Sądu uznanie przez Kolegium, że zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nastąpiło przedwcześnie i w ten sposób przepis ten został naruszony. Organ odwoławczy stwierdził braki w materiale dowodowym w zakresie badania, jaki geodezyjnie grunt został przekazany poprzednikom prawnym E. P.. Tymczasem Kolegium w pierwszej kolejności powinno odnieść się do wyjściowego argumentu Starosty, którego zdaniem działki [...], [...], [...] i [...] pozostawały w dyspozycji wnioskodawczyni (wcześniej jej poprzedników prawnych) nie jako grunty przekazane w trybie punktu 3 decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] 1980 r., [...] [...], ale jako grunty pod przyznanymi na własność zabudowaniami gospodarczymi zgodnie z punktem 2 decyzji z dnia [...] 1980 r. Końcowo Sąd podkreśla, że rozstrzygając sprawę kontrolował decyzję objętą sprzeciwem jedynie w kontekście art. 138 § 2 K.p.a. Wyrok nie determinuje merytorycznego rozpoznania wniosku E. P.. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie zatem władne orzekać w granicach przyznanych mu kompetencji (art. 138 K.p.a.), a stronom postępowania administracyjnego przysługiwać będzie prawo do podnoszenia wszelkich argumentów. Zarzutów naruszenia art. 15 oraz 80 K.p.a. Sąd nie rozpoznał, gdyż jak zostało wyjaśnione, w ramach rozpoznania sprzeciwu nie mógł badać innych zarzutów aniżeli dotyczące art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.