II SA/Po 538/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Talaga Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: Referent stażysta Izabela Koralewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Kostrzyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 kwietnia 2026 r. nr NP-II.4131.1.84.2026.3 w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących zmiany nazwy sołectwa oddala skargę

Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ nadzorczy") rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 kwietnia 2026 r. nr NP-II.4131.1.84.2026.3 stwierdził nieważność uchwały nr XXVI/239/2026 Rady Miejskiej Gminy Kostrzyn z dnia 30 marca 2026 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących zmiany nazwy Sołectwa Strumiany ( dalej: w skrócie "Uchwała") - ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, iż Uchwała zawiera regulacje adresowane do ogółu mieszkańców gminy dotyczące problematyki przeprowadzania konsultacji społecznych i określające uprawnienia mieszkańców w tym zakresie. Normy zawarte w uchwale nie są kierowane do zindywidualizowanego adresata, a do nieograniczonego kręgu podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Tym samym mają charakter generalny i abstrakcyjny, a każdy akt prawotwórczy zawierający takie normy jest aktem prawa miejscowego. W ocenie organu nadzorczego, uchwała Rady Miejskiej Gminy Kostrzyn nr XXVI/239/2026 została wydana z istotnym naruszeniem art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 - dalej jako "u.o.a.n."). Zgodnie z treścią art. 88 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (ust. 1), natomiast zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Jak stanowi art. 2 ust. 1 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Przepis art. 13 u.o.a.n. określa akty prawne, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W katalogu tym ustawodawca wskazał m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy (pkt 2). Z kolei w art. 4 u.o.a.n. uregulowane zostały kwestie dotyczące terminu wejścia w życie aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszanych w dziennikach urzędowych. Co do zasady wchodzą one w życie "po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy" (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Zatem z uwagi na zaliczenie ocenianej uchwały do aktów prawa miejscowego, publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest warunkiem koniecznym jej wejścia w życie. Nadto zdaniem Wojewody przepis § 1 ust. 3 Uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( dalej: "u.s.g."). Jak stanowi art. 5 ust. 2 u.s.g.: "Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy". Z kolei w myśl art. 5a ust. 1 u.s.g.: "W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy". Zgodnie z treścią art. 5a ust. 2 u.s.g.: "Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7". Wojewoda wskazał, że z treści przywołanych powyżej przepisów wynika, że zakresem podmiotowym konsultacji objęci są mieszkańcy gminy, zatem krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach określony został wprost przez samego ustawodawcę. Brak było podstaw prawnych do określania kręgu podmiotowego badanej uchwały. Zauważono, że w art. 1 u.s.g. zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie. Przepisy u.s.g. o samorządzie gminnym nie definiują pojęcia mieszkańca, dlatego też w tym zakresie należy sięgnąć do przepisów Kodeksu cywilnego. W myśl art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Każda osoba spełniająca ten wymóg jest więc mieszkańcem gminy i zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. jest uprawniona do brania udziału w konsultacjach społecznych. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego wniosła Gmina Kostrzyn (dalej: "Skarżąca", "Gmina"), po uprzednim podjęciu uchwały na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., zarzucając naruszenie: przepisów postępowania, to jest: art. 91 ust. 1 i 5 u.s.g. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez wszechstronnego ustalenia i rozważenia treści uchwały nr XXVI/239/2026, treści uchwały nr XVIII/140/2008 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Kostrzyn oraz relacji funkcjonalnej między tymi aktami, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że uchwała nr XXVI/239/2026 samodzielnie ustanawia zasady i tryb konsultacji społecznych jako akt prawa miejscowego; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób ogólny i niewystarczający, oparty na automatycznym utożsamieniu każdej uchwały dotyczącej konsultacji społecznych z aktem prawa miejscowego, bez wykazania, które konkretne postanowienia uchwały nr XXVI/239/2026 mają charakter norm generalnych i abstrakcyjnych oraz w jaki sposób miałyby one kształtować sytuację prawną adresatów zewnętrznych w sposób powszechny i powtarzalny; art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i nierozważenie w sposób realny wyjaśnień Burmistrza Gminy Kostrzyn z dnia 28 kwietnia 2026 r., w których wskazano, że uchwała nr XXVI/239/2026 ma charakter wykonawczy względem obowiązującej uchwały ramowej z 2008 r. i nie ustanawia nowego reżimu konsultacyjnego; art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji braku wykazania kwalifikowanego, istotnego naruszenia prawa, podczas gdy nadzór nad działalnością gminy powinien być wykonywany z poszanowaniem konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego i nie może prowadzić do eliminowania z obrotu aktu konkretnego i wykonawczego wyłącznie na podstawie abstrakcyjnej kwalifikacji materii konsultacyjnej. przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz § 4 ust. 2 lit. b uchwały nr XVIII/140/2008 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uchwała rady gminy inicjująca jednorazowe konsultacje społeczne w konkretnej sprawie, podejmowana w wykonaniu uprzednio ogłoszonej uchwały ramowej określającej zasady i tryb konsultacji, sama stanowi akt prawa miejscowego; 2) art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez błędne przypisanie uchwale nr XXVI/239/2026 cech aktu prawa miejscowego, mimo że uchwała ta nie zawiera norm prawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie ustanawia reguł postępowania na przyszłość i nie kształtuje w sposób powszechnie obowiązujący sytuacji prawnej adresatów zewnętrznych; 3) art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do uchwały nr XXVI/239/2026, która nie jest aktem normatywnym ani aktem prawa miejscowego, a tym samym nie podlega obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym ani czternastodniowemu vacatio legis; 4) art. 5 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie dotyczącej zmiany nazwy konkretnego sołectwa rada gminy nie może powiązać zakresu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, podczas gdy fakultatywne konsultacje w sprawach lokalnych mogą być terytorialnie powiązane z częścią gminy, której dana sprawa dotyczy. Z uwagi na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Kostrzyn zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że w Gminie Kostrzyn obowiązywała już uchwała nr XVIII/140/2008 Rady Miejskiej Gminy Kostrzyn z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Kostrzyn. Uchwała ta przewiduje, że o przeprowadzeniu konsultacji decydować może Burmistrz Gminy Kostrzyn w formie zarządzenia (w przypadku konsultacji obligatoryjnych) lub Rada Miejska Gminy Kostrzyn w formie uchwały (w przypadku konsultacji fakultatywnych). Jednocześnie w przedmiotowej uchwale dopuszczono możliwość przeprowadzania konsultacji jedynie na określonym obszarze gminy. Uchwała nr XXVI/239/2026 została podjęta w wykonaniu obowiązujących już regulacji lokalnych dotyczących konsultacji. Jej funkcją nie było ustanowienie nowych zasad konsultacji społecznych, lecz zastosowanie obowiązujących zasad do konkretnej sprawy lokalnej, dotyczącej nazwy Sołectwa Strumiany. Uchwała nr XXVI/239/2026 ograniczała się do wskazania przedmiotu konsultacji, terminu ich przeprowadzenia, sposobu oddania głosu oraz mieszkańców, których konsultowana sprawa bezpośrednio dotyczyła. Konsultacje zarządzone Uchwałą nie dotyczyły także projektu zmiany statutu Sołectwa Strumiany. Przedmiotem konsultacji nie była bowiem treść norm statutowych, organizacja jednostki pomocniczej, zakres jej działania, zasady działania organów sołectwa ani projekt uchwały zmieniającej statut. Konsultacje te miały charakter uprzedni, rozpoznawczy i opiniodawczy, gdyż ich celem było wyłącznie ustalenie, czy mieszkańcy Sołectwa Strumiany dostrzegają potrzebę zmiany nazwy sołectwa. Zdaniem Gminy zakwestionowana przez Wojewodę Uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego. Była aktem konkretyzującym przeprowadzenie jednorazowych konsultacji w jednej sprawie lokalnej. Nie tworzyła nowych norm prawa miejscowego, lecz stanowiła akt zastosowania obowiązującego już aktu prawa miejscowego do określonego przypadku. Uchwała nr XXVI/239/2026 nie ustanawiała żadnego trwałego, powtarzalnego reżimu postępowania. Normatywny charakter ma natomiast uchwała nr XVIII/140/2008, ponieważ to ona na przyszłość określa zasady i tryb prowadzenia konsultacji w Gminie Kostrzyn. Stanowisko Gminy Kostrzyn znajduje bezpośrednie wsparcie w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2025 r. (sygn. akt II SA/Po 459/25). Skoro zaś uchwała nr XXVI/239/2026 nie jest aktem prawa miejscowego, to nie znajdowały do niej zastosowania art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 ani art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy te odnoszą się do aktów normatywnych i aktów prawa miejscowego, nie zaś do uchwał konkretnych, które wykonują wcześniej ustanowioną regulację prawa miejscowego. Skarżąca zauważyła, że należy odróżnić terytorialne powiązanie konsultacji z jednostką pomocniczą, której dotyczy sprawa, od niedopuszczalnego wprowadzania dodatkowych kategorii uprawnionych. Przedmiotem konsultacji była zmiana nazwy Sołectwa Strumiany. Sprawa ta ma bezpośredni, szczególny i lokalny związek z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej. W takim przypadku określenie zakresu konsultacji przez odwołanie do mieszkańców danego sołectwa nie może być automatycznie traktowane jako naruszenie art. 5a ust. 1 u.s.g., lecz jako określenie terytorialnego zakresu konsultacji stosownie do przedmiotu sprawy. Pogląd przeciwny prowadziłby do nieracjonalnego wniosku, że nawet w sprawach dotyczących wyłącznie oznaczonej części gminy konieczne jest każdorazowo prowadzenie konsultacji z całą wspólnotą gminną, niezależnie od lokalnego charakteru sprawy i fakultatywnego charakteru konsultacji. Taka wykładnia nie uwzględnia funkcji konsultacji społecznych jako instrumentu pozyskania opinii tych mieszkańców, których dana sprawa dotyczy w sposób rzeczywisty i bezpośredni. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjnej, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.) obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu. Jak wynika z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 662 z późn. zm., dalej: u.s.g.) rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Uprawnionym do złożenia skargi jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, zaś podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu w myśl art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji istotnego naruszenia prawa, za które uznaje się natomiast takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 kwietnia 2026 r., nr NP.-II.4131.1.84.2026.3 stwierdzające nieważność uchwały nr XXVI/239/2026 Rady Miejskiej Gminy Kostrzyn z dnia 30 marca 2026 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących zmiany nazwy Sołectwa Strumiany. Wojewoda uznał, iż Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym powinna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Bezsporne w sprawie pozostaje, że konsekwencją uznania danego aktu za akt prawa miejscowego jest obowiązek jego ogłoszenia przed wejściem aktu w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) oraz zachowania wymaganego vacatio legis (art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Stosownie do art. 94 Konstytucji RP "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Akt prawa miejscowego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi on źródło norm prawnych dla jednostek, a więc podmiotów niepodporządkowanych hierarchicznie wobec podmiotu wydającego dany akt. Uchwała rady gminy stanowiąca źródło prawa powszechnego zawiera normy prawne: nakazy, zakazy, uprawnienia, będąc podstawą działań administracji wobec obywateli i innych podmiotów prawa. W opozycji do powyższego, ingerować w sytuację prawną jednostek nie mogą akty prawa wewnętrznego, o których mowa w art. 93 Konstytucji RP. Akty te mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Aktem normatywnym jest akt ustanawiający normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Generalność oznacza, że adresat określonej normy prawnej jest określony przez wskazanie określonej cechy lub cech rodzajowych. Natomiast abstrakcyjność "dotyczy przedmiotu normy określającego należne zachowanie się adresata. Przedmiotem normy prawnej winna być klasa zachowań się, nie zaś konkretne zachowanie się adresata. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest (...) - to, że nie ulega umorzeniu czy «skonsumowaniu» poprzez jednorazowe zastosowanie ( patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lutego 2015 r., SK 50/13) . Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter zawartych w nim norm i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Jeżeli zatem uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rozstrzygającym zatem dla powyższej kwalifikacji jest ocena norm zawartych w uchwale ( patrz wyrok z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11 – dostępny na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 października 2025 r. o sygn. akt III OSK 2586/22 zauważył, że co do zasady, akt prawa miejscowego jest dla jednostki źródłem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Niemniej akcentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych abstrakcyjność i generalność aktów jest wyłącznie cechą typowego aktu prawa powszechnego. W systemie prawa znane są jednak przykłady wyjątków od zasady, zaś brak jednej z ww. cech nie oznacza, iż pozbawienie normy prawnej jednej z tych cech przesądza, iż nie mamy do czynienia z aktem prawa powszechnego (tu: aktem prawa miejscowego). Abstrakcyjność i generalność jest ogólnym wyznacznikiem aktu normatywnego jako takiego. Wystąpienie tych cech nie przesądza jednak o kwalifikacji aktu jako przynależnego do kategorii źródła prawa powszechnego lub prawa wewnętrznego. Trzeba zauważyć, z jednej strony, że także akty prawa wewnętrznego mogą mieć charakter abstrakcyjny i generalny, stanowiąc źródło obowiązków kierowanych do pracowników lub organów podporządkowanych, w nieokreślonej kategorii spraw. Z drugiej strony, wszelkie akty prawa powszechnego wyjątkowo mogą regulować jednostkowe stosunki prawne, tj. takie o charakterze konkretnym. Jest to sytuacja nietypowa, niemniej spotykana w systemie prawnym. Mając powyższe na uwadze, kluczowy dla klasyfikacji danego aktu prawnego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego nie jest jedynie jego abstrakcyjny i generalny charakter, a to, czy akt ten jest źródłem praw i obowiązków dla jednostki. W przypadku odpowiedzi pozytywnej każda uchwała rady gminy, nawet regulująca prawa i obowiązki mieszkańca w ramach konkretnego wydarzenia, jest źródłem prawa powszechnego. Zatem nawet mimo jednorazowego zastosowania określone akty są aktami prawa miejscowego, jeżeli zawierają normy prawne, z których wynikają uprawnienia lub obowiązki dla określonej kategorii podmiotów. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zakwestionowana przez Wojewodę Uchwała zawiera regulacje skierowane do ogółu mieszkańców gminy dotyczące problematyki przeprowadzania konsultacji społecznych i określające uprawnienia mieszkańców w tym zakresie. Określa termin, sposób ( tryb) przeprowadzenia konsultacji i sposób ogłoszenia o ich przeprowadzeniu, jak też konkretyzuje osoby, zewnętrze wobec organów gminy, uprawione do wzięcia udziału w konsultacji. Fakt, że zakwestionowana Uchwała dotyczy jednorazowych konsultacji w wymienionym sołectwie, nie uzasadnia przyjęcia, że nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zawiera ona normy prawne w postaci zasad i trybu przeprowadzenia tych konsultacji określające uprawnienia pewnej kategorii podmiotów wyróżniających się wskazaną cechą. To treść i zakres przedmiotowej uchwały przesądzają o jej charakterze, jako aktu prawa miejscowego, dlatego że zawiera normy skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające uprawnionych do udziału w konsultacjach. Skarżąca gmina twierdzi, iż Uchwała z 30 marca 2026 r. była jedynie uchwałą wykonawczą, bowiem tryb i zasady prowadzenie konsultacji z mieszkańcami Gminy Kostrzyn reguluje uchwała "ramowa" Rady Gminy Kostrzyn z 17 kwietna 2008 r. XVIII/140/2008. Kwestionowana uchwała odwołuje do postanowień uchwały z 2008 r, która jest aktem prawa miejscowego. Tymczasem jak wskazano wyżej Uchwała z 30 marca 2026 r. zawiera normy kierowane do podmiotu zewnętrznego wobec organów gminy – mieszkańców sołectwa, kształtuje uprawnienie tych osób do wzięcia udziału w konsultacjach, określa zasady oraz precyzuje tryb przeprowadzenia tych konsultacji. Z kolei powoływany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego II SA/Po 459/25 z 9 października 2025 r. dotyczył uchwały, w której tych elementów nie było – obejmowała ona tylko postanowienie o przeprowadzeniu konsultacji w sprawie budowy skateparku bez określenia zasad, trybu czy osób uprawnionych do udziału w konsultacjach – tym w zakresie odwoływała się do uchwały ramowej. Reasumując Wojewoda miał podstawy do uznania, iż uchwała z 30 marca 2026 r. stanowi akt prawa miejscowego i przed wejściem życie winna być opublikowana zgodnie z regułami wynikającymi art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust, 1, 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Sąd podziela także stanowisko Wojewody, że zakwestionowana Uchwała w § 1 ust. 3 narusza art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. konsultacje przeprowadzane są z mieszkańcami danej gminy, natomiast w myśl ustępu 2 rada gminy w uchwale określa jedynie zasady i tryb przeprowadzania tych konsultacji z mieszkańcami gminy. Treść wskazanych przepisów kształtuje krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Powyższe oznacza, że w unormowaniu dotyczącym konsultacji z mieszkańcami gminy (art. 5a u.s.g.) ustawodawca wskazując na krąg mieszkańców gminy tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową odwołał się wyłącznie do przesłanki zamieszkania, nie wprowadzając natomiast dodatkowych ustawowych kryteriów uczestnictwa mieszkańców w konsultacjach społecznych ani nie upoważniając rady gminy do podejmowania jakichkolwiek zabiegów uchwałodawczych w tym zakresie. Z ustawowego upoważnienia do uchwalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.) nie można wyprowadzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych. Innymi słowy przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. przyznaje prawo mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach, przy czym z jego treści nie wynika, aby prawo to mogło być przyznane tylko niektórym mieszkańcom gminy. Możliwość ograniczenia konsultacji do określonej kategorii mieszkańców dopuszczalna jest tylko wówczas, gdy wynika wprost z treści przepisów ustawowych. Taki przypadek zawiera np. art. 4 ust. 2 u.s.g. pozwalający radzie gminy na przeprowadzenie konsultacji tylko co do części mieszkańców danej gminy. W przypadku natomiast, gdy ustawodawca nie dopuszcza możliwości ograniczenia adresatów konsultacji do określonej kategorii mieszkańców, organ stanowiący gminy nie ma podstaw do jego wprowadzenia. Organ uchwałodawczy związany jest normą kompetencyjną zawartą w art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. i norma ta nie pozwala na wprowadzenie jakiegokolwiek warunku pozwalającego na różnicowanie mieszkańców gminy, który ograniczałby ich prawa do wzięcia udziału w konsultacjach, o jakich mowa w art. 5a u.s.g. Powołane przepisy nie zawierają upoważnienia do ustalania kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach, a na ich podstawie rada gminy posiada kompetencję jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa na której coś się opiera, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania ( por. wyrok NSA z 6 czerwca 2022 r. o sygn. akt III OSK 1235/21). Słusznie zatem stwierdził Wojewoda, iż brak jest normy kompetencyjnej pozwalającej organowi stanowiącemu gminy na pozbawienie prawa do udziału w konsultacji społecznej dla mieszkańców innych sołectw Gminy Kostrzyn. W tym stanie rzeczy skarga Gminy Kostrzyn nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.